Introducción
El marco normativo vigente sobre Seguridad y Salud en el Estado Español es el resultado de la incorporación del derecho Comunitario, pero también confluyen circunstancias tradicionales históricas del ordenamiento español. El punto de encuentro adquiere forma con la Ley de Prevención de Riesgos Laborales de 1995. De esta Ley se esperaba, como principal objetivo, la reducción de los índices de siniestralidad laboral, objetivo alcanzado de manera parcial pues si bien se reducen los valores absolutos estos siguen manteniéndose altos en comparación con la media de los países de la Unión Europea. Desde el análisis del proceso de implantación y desarrollo normativo se trata de evidenciar ciertas circunstancias de contenido legal que han podido influir de manera susceptible en esos resultados no esperados. El análisis de las circunstancias se concreta en el marco general, con base en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, y se particulariza en las obras de construcción, según su marco normativo específico derivado del Real Decreto 1627/1997 sobre disposiciones mínimas para las obras de construcción.
Metodología
La metodología empleada consiste se fundamenta en el conocimiento adquirido durante años por los estudios y la experiencia en la materia, de donde se han extrapolado los problemas y su propuesta de resolución. Al tratarse de un trabajo bibliográfico las bases de datos utilizadas han sido de forma particular Scopus, Dialnet y Google Académico, si bien se ha utilizado Fama, aplicación de la Biblioteca de La Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad de Sevilla que incorpora las referidas y otras más. Las claves empleadas han sido prevención, riesgo, construcción y obras.
Cuerpo del trabajo (sin título)
La seguridad y salud entendida como aquella actividad que trata de preservar al trabajador de los daños que se derivan de la actividad laboral ha sido siempre una preocupación constante aun cuando se haya entendido desde diferentes perspectivas. El momento social, económico y político ha ido variando la concepción de la seguridad en el trabajo. Esta constancia formal nos ha permitido comprobar la evolución del concepto hasta nuestros días y, a la vez, manifestar de forma imperativa que sigue siendo un problema al que no se le ha encontrado solución. De ello dan cuenta los índices de siniestralidad.
El momento presente exige una nueva identidad pues todas las diferentes perspectivas planteadas no acaban de agotar el problema en sí y puede hablarse de fracaso del sistema. Por ello se hace necesaria esa nueva identidad que involucre de manera fáctica todos los estamentos que intervienen en el proceso: desde los fabricantes de productos hasta la administración, pasando por la participación de los trabajadores y de los empleadores.
Antecedentes históricos.
Desde que el hombre descubrió y plasmó la pintura en las cavernas a través de imágenes o símbolos, perpetuó aquellos acontecimientos que le resultaron relevantes en su vida. Una de ellas, encontrada en Auburg, Bélgica, y datada en el Neolítico, plasta el derrumbe de una galería subterránea, lo que viene a suponer la primera referencia conocida de un accidente de trabajo. Esta primera etapa de lo que hoy conocemos como seguridad y salud se caracteriza por la continua preocupación no de la vida, sino de la salud del trabajador. Esta incipiente preocupación deviene no sólo del valor de la persona sino también de la pérdida de un trabajador cualificado que es necesario sustituir y, en el peor de los casos, someter al sustituto a una determinada formación.
Con la aparición de la norma escrita, la Ley, donde debe incluirse la costumbre, se produce una manifestación práctica de su contenido, pues se materializa su conocimiento general, constancia y publicidad. Las leyes han de relacionarse con las concepciones políticas, sociales y económicas que imperan en cada momento y, en consecuencia, el análisis de las normas dictadas sobre la seguridad y salud reflejan las distintas concepciones mantenidas a lo largo del tiempo.
Figura 1. El Albañil herido, de Goya
Con la publicación y publicidad de la norma escrita se empieza a tomar conciencia que las condiciones laborales no sólo pueden circunscribirse a las personas, sino que es necesario atender también a los locales de trabajo y, más aún, a las condiciones de salubridad de la ciudad en sí. Como ejemplo de ello se deben citar la Real Ordenanza de Felipe II de 13 de julio de 1573 relativa a la fundación, población y administración de las nuevas ciudades que fundaran los españoles en América. Se trata de la legislación española en materia de ordenación urbanística colonial donde se exigía que no sólo se establecieran las ciudades en lugares salubres y de clima agradable sino que la ordenación de la misma se realizara en torno a plazas o espacios libres donde confluían las principales arterias. Estas preocupaciones se manifiestan en otros países como la publicación en 1700 de la obra “De morbis artificum diatriba” (1) en Italia o “The Health and Morals of Aprendices Act” (2) en Reino Unido en el año 1802.
La Revolución Francesa de 1789 dio origen a la revolución industrial, donde aparecen las fábricas, adquiriendo importancia el puesto de trabajo, que origina una nueva vertiente centrada en la focalización de las condiciones de trabajo. En el Capitalismo, la relación laboral sigue regulándose por un contrato de prestación de servicios caracterizado por la autonomía de la voluntad de las partes, donde se incluían las condiciones de seguridad, con claro predominio del empleador, lo que propició la aparición de las asociaciones de obreros en defensa de sus derechos.
Después de la I Guerra Mundial, y consolidándose tras la Segunda Gran Guerra, aparece el constitucionalismo como máximo exponente de la soberanía parlamentaria. El constitucionalismo, desde su vertiente material, se relaciona con el estado social, democrático y de derecho y asume, de forma progresiva, la seguridad y salud del trabajo como un componente más del derecho social.
En España, con la I República se dicta la Ley Benot, de 24 de julio de 1873, considerada el primer cuerpo legal sobre Derecho del Trabajo, dado que regula la edad mínima de incorporación al trabajo, la fijación de la jornada mínima y la prohibición del trabajo nocturno. Durante la Constitución de la II República de 1931 el mandato del derecho al trabajo se tradujo en dos normas fundamentales, por un lado, el Decreto-Ley de 8 de octubre de 1932 por el que “re-aprueba” el texto refundido de la legislación de Accidentes de Trabajo en la Industria, que obliga al seguro de accidentes de trabajo para los casos de muerte e incapacidad, y se desarrolló por un reglamento de 1933, y por otro lado, la Ley de 13 de julio de 1936 por la que se aprueban las bases para la regulación general de las enfermedades profesionales, que supone el reconocimiento de las mismas como causas de las condiciones de trabajo.
Figura 2. Notas características históricas
Este periodo se caracteriza tanto por el inicio de la contraposición de intereses entre los empleadores y los trabajadores como por la vertiente reparacionista de las primeras normas que regulan los accidentes de trabajo, si bien su contenido no alcazaba más que un beneplácito caritativo.
En el ámbito internacional se produce una variación sustancial en la voluntad de los estados creándose organismos que asumen las directrices de la seguridad y salud, como la Organización Internacional del Trabajo y otras instituciones de carácter privado: Con ellas queda regulado tanto la normalización como los instrumentos de investigación, información y gestión, estableciendo el modelo documental que subsiste hasta nuestros días. Se sientan las bases de que la seguridad y salud es un problema global donde todos los intervinientes han de mantener una relación común, continúa y eficiente como mejor forma para la solución de los problemas en esa materia.
Es en la época de la Dictadura del General Franco se produce la consolidación del marco normativo de la seguridad en el trabajo. Con el Fuero del Trabajo, de 1938, se obliga al empresario a velar por la seguridad del trabajador de manera constante y eficaz. Con el Reglamento General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, aprobado por Orden de 31 de abril de 1945, se pretende garantizar una adecuada seguridad exigiendo que los trabajadores cumplan las normas de protección que el mismo dicta. Este reglamento, junto con la Ley de Reglamentaciones del Trabajo, que exige que las mismas deben contener medidas de protección frente a los accidentes y medidas higiénicas adecuadas, y la normativa sobre enfermedades profesionales de 1961, forman la base que dio origen a la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, aprobada por Orden de 9 de marzo de 1971, que constituye la principal normativa de seguridad hasta la aparición de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
Este periodo se caracteriza por la consolidación del marco normativo que regula la seguridad y salud. Se mantienen actualmente algunas estructuras –como la Inspección del Trabajo y Seguridad Social o el Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo-y por otro lado se incorpora el derecho internacional. Otra nota a destacar es el carácter proteccionista del trabajador.
La Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
La publicación de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales supone, en síntesis, la exigencia de asumir por el legislador tres circunstancias concurrentes del momento: por un lado, el desarrollo del mandato establecido en el artículo 40.2 de la Constitución Española, que encomienda a los poderes públicos velar por la seguridad e higiene en el trabajo, por otro, la necesaria incorporación a nuestro ordenamiento del derecho comunitario (3) derivado de la integración de España en Comunidad Económica Europea –hoy Unión Europea- y, por último, incorporar el derecho derivado de la ratificación de Convenios con otras instituciones internacionales. Además se exigía respuestas a las nuevas necesidades surgidas de la situación social, económica y laboral del momento.
Durante 1997 se produce principalmente el desarrollo normativo de la Ley, con la publicación de múltiples reglamentos de diversa índole, donde destaca, de forma general, el Reglamento de los Servicios de Prevención, aprobado por Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, y de forma particular, en lo que se refiere a las obras, el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, que transpone la Directiva 92/57/CEE, de 24 de junio (Rubio y Rubio, 2005). No obstante esta amplia regulación, el artículo 1 de la Ley incluye dentro de la normativa sobre Prevención de Riesgos Laborales “cuantas otras normas, legales o convencionales, contengan prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o susceptibles de producirlas en dicho ámbito”, con lo que otras normas de distintas naturaleza, que algunos autores han esquematizado en el denominado el bloque normativo, vienen a formar parte del cuerpo legal sobre prevención de riesgos, refiriéndose expresamente la salud laboral -sanidad-, seguridad industrial y legislación laboral (4) (Cortés, 2002). Esta última, que incluye el Estatuto de los Trabajadores y la Negociación Colectiva, ha resultado muy trascendente tanto en las relaciones entre empresarios-trabajadores como en el desarrollo de la Ley en el ámbito socio-laboral. Con este nuevo marco normativo general se abandona la visión unitaria que se mantenía hasta el momento fundamentada en la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, configurándose ahora como un modelo de prevención transversal dentro del marco legislativo socia a la vez que se abandona el carácter técnico de la Ordenanza en pro del carácter preventivo de la Ley (Muñoz, 2009).
Pero la incorporación más singular que se deriva de este nuevo modelo transversal la encontramos en dos características que surgen “ex novo” como mecanismos fundamentales de la planificación de la actividad preventiva: la constancia documental y el deber de formación e información. Del primero debe referirse que la actividad preventiva no adquiere su verdadero valor hasta que se encuentra debidamente documentada –sistema documentalista-, relacionando la Ley para ello los documentos necesarios que deben configuran el modelo planteado. La segunda característica refiere el establecimiento de mecanismos concretos que garanticen la formación de los trabajadores y la información entre todas las partes y a todos los niveles intervinientes en el proceso.
Notas características del proceso son la tardía transposición y el establecimiento de un nuevo esquema de responsabilidades, inexcusable si se considera que la Ley establece un nuevo marco jurídico, pero la nota más relevante se desprende del capítulo IV Servicios de Prevención, donde se crea una infraestructura, ajena a la Administración, que asume parte de los deberes que debían corresponder al empresario y sobre la que recae la verdadera implantación del nuevo modelo preventivo.
En el ámbito de la construcción, la Ley se desarrolla reglamentariamente en el real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por la que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, que transpone la Directiva 92/57/CEE del Consejo, de 24 de junio de 1992 (octava Directiva específica con arreglo al apartado 1 del artículo 16 de la Directiva Marco). El legislador español decidió, en este caso, por una transposición prácticamente directa (5) salvo en lo que se refiere al documento preventivo específico de las obras. La Directiva establece que en la obras se elaborará, además del conjunto documental referido con anterioridad obligatorio para todo tipo de empresa, un plan de seguridad y salud en el que se precisen las normas aplicables a la obra en concreto. En el texto transpuesto, el documento específico se desdobla en dos, el estudio de seguridad y salud, elaborado en la fase de proyecto, y el plan de seguridad y salud, elaborado para la ejecución de la obra y en desarrollo de aquel. Este sistema dual se incorpora como continuidad del que existía con anterioridad en el ordenamiento jurídico español (6) y que “se han revelado de utilidad para la seguridad en las obras”, según se detalla en la exposición de motivos del Real Decreto referido. Como nota final debe referirse que España no ha ratificado el Convenio número 167 de la organización Internacional del Trabajo sobre seguridad y salud en la construcción promulgado el 20 de junio de 1988.
El proceso de implantación
La implantación del nuevo marco normativo derivado de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales no surtió los efectos que se esperaban respecto al objetivo de reducción de la siniestralidad laboral. Tanto la Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la Prevención de Riesgos Laborales como el Real Decreto 604/2006, de 19 de mayo que la desarrolla, reconocen expresamente la necesidad de superar ciertos problemas e insuficiencias que se han manifestado durante el periodo de puesta en práctica. Las soluciones que se proponen versan principalmente sobre el aspecto documental, en la deficiente incorporación del “nuevo modelo de prevención” (7) desde la perspectiva formal y en el reforzamiento de la función de vigilancia mediante la instauración de la figura del recurso preventivo.
Si se analiza la evolución de los índices de incidencia de la siniestralidad laboral en España de las últimas dos décadas, y se contrasta con los efectos que pudieran derivarse de la implantación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, pueden extrapolarse algunas consideraciones de interés. Por un lado la idéntica forma de las distintas curvas de los diferentes sectores viene a manifestar su comportamiento homogéneo mientras que por otro lado se manifiesta el carácter procíclico de la actividad económica (E Castejón, 2011) con la virtual incidencia de las crisis económicas del 1992-1993 y la actual de 2007, por cuanto la siniestralidad aumenta con la fase expansiva y disminuye en la fase recesiva, de forma que la implantación de la Ley no altera el trazado procíclico del mercado aunque si influye en su cuantía.
La segunda atiende al resultado positivo de la implantación. Si dejamos un margen de tiempo en el que se debe hacer efectiva la implantación –cinco años según algunos autores-, la siniestralidad cae en torno al 40 % hasta la entrada de la nueva crisis de 2007. Este descenso se produce a partir de año 2000, coincidente con una fase de expansión económica, y debe relacionarse con el aumento de la producción y del número de nuevas afiliaciones a la Seguridad Social (8).
Figura 3. Índices de incidencia 1994-2014. Elaboración propia. Fuente Observatorio Estatal de las Condiciones de Trabajo.
Otra consideración sobre la caída progresiva y constante de los índices, aunque ello no suponga encontrarse en unos límites aceptables, supone que la siniestralidad se encuentra en cierta manera “controlada”, pero lo cierto es que, como se ha referido con anterioridad, el Gobierno reforma en 2003 la Ley por considerar que dichos índices seguían manteniéndose demasiado elevados respecto a otros países homólogos comunitarios. Si antes de la entrada de la Ley nos encontrábamos un 30 % por encima de la media de la Europa de los 15, actualmente se cifra en un 20 %.
Figura 4. Elaboración propia. Fuente Eurostat
No obstante existen ciertos matices en las estadísticas de Eurostat que pueden influir en la interpretación de los datos, pues cada Estado posee diferentes formas de recopilación de la información e incluso distintas concepciones de accidentes de trabajo a efectos estadísticos. Por ello, la homogeneidad de los datos estadísticos en la Unión Europea es hoy tarea imposible (9). A pesar de esas diferencias Eurostat trata de ajustar los índices de siniestralidad mediante índices estandarizados que incluyen factores de corrección según las características propias de cada Estado. Para evitar esta circunstancia la Comisión Europea, queriendo homogeneizar el proceso de información, aprueba diferentes normas que desarrollan el Reglamento (CE) 322/97 del Consejo de 17 de febrero de 1997 sobre estadística comunitaria. En este sentido debe reconocerse que España es uno de los Estados que aporta datos con mayor rigor. En el sector de la construcción los índices no difieren sustancialmente de lo expuesto con anterioridad. La figura nº 3 muestra un ligero aumento porcentual en el periodo comprendido entre los años 1998 y 2003, que puede relacionarse con el “boom” inmobiliario.
Si comparamos los resultados cuantitativos de la aplicación de la Ley con respecto a su antecedente anterior, la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 1971, el resultado es desalentador. Desde 1975 hasta 1984 el índice de incidencia se redujo en un 50 % aproximadamente, resultado que dista mucho de lo conseguido por la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.
Desde un punto de vista más formal, son muchos los autores que proclaman una mejora en los mecanismos de gestión de la seguridad y salud por parte de las empresas. El modelo de gestión que se plantea en la Ley resulta del todo insuficiente y se hace necesario estrechar la relación entre los servicios de prevención y aquellas empresas que no poseen recursos para la gestión de la seguridad. Por otro lado, no se ha conseguido integrar la seguridad y salud en el proceso productivo. Es necesario reconocer que la actual crisis ha arrastrado la seguridad y salud a la espera de que lleguen mejores momentos.
En todo caso se debe considerar que interpretar el comportamiento de la siniestralidad exige un estudio más profundo y diferenciado para poder apreciar la relación entre los objetivos propuestos en la normativa y los resultados obtenidos, así como discriminar las estadísticas en función del tipo de accidente, según sea mortal, grave o leve.
Propuestas de mejoras en general
Una de las grandes carencias del sistema implantado por la Ley de Prevención de Riesgos Laborales la encontramos en el amplio espectro normativo que conforma el ordenamiento jurídico de la seguridad y salud. Según el ámbito territorial encontramos normas internacionales, comunitarias, nacionales y, en el caso de España, autonómicas. A este marco jurídico de debe añadir aquellas otras normas de tipo convencional de organizaciones privadas que convergen con las oficiales, y las que aportan los fabricantes, comercializadores y suministradores con incidencia en la actividad de la seguridad y salud. Así debe plantearse una simplificación en la normativa.
También se ha puesto en duda la labor que realizan los órganos consultivos, los observatorios, las comisiones, etc…, aquellas instituciones que formando parte o no de las administraciones asumen una labor no legisladora o verificadora de la actividad de seguridad y salud, dedican sus esfuerzos a informar sobre los sucesos que ocurren en la misma. Estos órganos se caracterizan por disponer de recursos suficientes si bien el alcance de sus actuaciones no llega a incidir de forma acertada ni en el poder legislador ni en la forma de gestión. Su oportunidad radica en ofrecer un servicio de apoyo y asesoramiento, ofreciendo herramientas que faciliten la actividad preventiva, coordinando la formación y la investigación, con una labor inspectora sobre los sistemas de gestión y su implantación, facilitando los requisitos documentales que demandan las empresas, estableciendo modelos, estándares o protocolos y potenciando las formas de comunicación o de intercambio de la información entre todos los intervinientes. Se hace necesario potenciar su papel y encauzarlo de un modo práctico.
La Directiva de Servicios (10) aboga por una reducción de las trabas administrativas. Ello no debe suponer que la Administración reduzca su actividad de control, pues este es el papel principal que se le encomienda, principalmente en la fase de implantación y gestión, pero se considera conveniente que adquiera mayor protagonismo como garante del cumplimiento de las obligaciones formales. Se considera necesario un mayor control de la gestión de la seguridad y salud que se realiza en las empresas. No se trataría de un control coactivo o de inspección, sino de ayuda y colaboración dentro de la función de servicio público que tiene encomendada la Administración. Esta ayuda y colaboración no se tendría que realizar por la propia administración (11), pues se podría encauzar a través de las instituciones que se han referido con anterior o a través de empresas privadas colaboradoras que actuarían de forma similar a las entidades de certificación, donde deberían adquirir especial relevancia los servicios de prevención ajenos. Con ello se facilitaría la gestión de la prevención, lo que debería conducir inexorablemente a una reducción de los índices de incidencia de la siniestralidad laboral.
Por otro lado es necesario establecer pautas para que tanto los empleadores y los trabajadores asuman de una manera eficaz el relevante papel que les corresponde en la integración de la seguridad y salud, y por otro lado aclarar las funciones que, de forma efectiva, deben realizar otros agentes que actualmente se encuentran al margen de la estructura, como son los fabricantes, los distribuidores y los arrendadores o instaladores de todos aquellos productos, elementos, equipos y máquinas que son necesarios en el desarrollo de la actividad preventiva, así como de las organizaciones empresariales y de los sindicatos, conforme a sus disponibilidades y dentro del marco de defensa de sus intereses. En la integración de la seguridad y salud se debe reconsiderar la función de los servicios de prevención ajenos que actualmente se limitan a la elaboración de la documentación para, posteriormente, permanecer de modo pasivo en el proceso de implantación y gestión, por lo que es necesario dotarlo de un mayor protagonismo.
El actual sistema documental definido en la Ley de Prevención de Riesgos Laborales y denominado nuevo modelo de gestión adolece de serias deficiencias. La falta de estructura del modelo, compuesto por una correlación de documentos que se presentan inconexos bajo el denominador común de Plan de Prevención, facilita que se convierta en un mero requisito formal, sin aplicación práctica, principalmente en las pequeñas empresas. Lo deseable es que se hubiera plasmado con el contenido mínimo de un sistema de gestión de la seguridad y salud que, sin obviar las exigencias normativas propias de cada Estado y sector, fuera un auténtico instrumento al servicio de todos los intervinientes. La experiencia acumulada por los sistemas de gestión elaborados por acreditados organismos se ha desaprovechado, manifestándose principalmente en la falta de integración de la seguridad y salud en la estructura organizativa de la empresa y en el proceso productivo. No se encuentra impedimento alguno para que las empresas elaboren sistemas de gestión de la seguridad y salud que estén sancionados por la experiencia de instituciones acreditadas siempre y cuando en los mismos se integren los contenidos normativos que el ordenamiento jurídico imponga.
Por otro lado hay que señalar que las tres Administraciones con competencia en materia de seguridad y salud en España, la Unión Europea, el Estado español y las Administraciones autonómicas, han desarrollado programas estratégicos de actuación en sus ámbitos administrativos que han puesto de manifiesto no sólo la deficiente implantación del sistema, sino la escasa cultura preventiva que predomina en el mundo empresarial, de los trabajadores y de aquellos terceros, técnicos, servicios de prevención u organismo de la propia Administración.
Propuestas de mejoras en el sector de la construcción
España realizó una transposición casi directa de la Directiva 92/57/CEE pero, como se ha comentado, desdobló el plan de seguridad y salud que establece los riesgos específicos de cada obra, en un estudio de seguridad y salud, elaborado durante el proyecto, y en un plan de seguridad y salud, elaborado para la ejecución de la obra y en desarrollo de aquel. Las razones que establece el legislador hacen referencia a la estructura que existía con anterioridad y que la experiencia no aconsejaba disolver esta dualidad. El estudio de seguridad y salud establece los riesgos específicos de la obra en base a sus particulares circunstancias mientras que el plan de prevención de la empresa contratista define los riesgos propios de la actividad constructora, ambos documentos convergen en el plan de seguridad y salud.
Lo cierto es que la presencia de dos documentos para una misma obra elaborados por parte de dos intervinientes diferentes trae como resultado que se atiendan los riesgos que más se evidencian o los que se manifiestan como más graves, consiguiendo con ello colocar en un segundo plano aquellos otros riesgos menores pero no menos importantes. Esta circunstancia tiene su reflejo en el proceso de gestión de la documentación específica de la obra, es decir, al elaborar el estudio de seguridad y salud se realiza con un proyecto que se está diseñando y se olvidan aquellos riesgos propios de la obra en sí, como son los que se contemplan en el Plan de Prevención de la empresa constructora. En esta fase no interviene el constructor -aún se desconoce- pero siendo el principal responsable de la seguridad y salud en la obra no goza de oportunidad alguna en la fase de diseño y consecuentemente no puede concretar los riesgos más genéricos, importantes y numerosos de la obra que se deberán eliminar o controlar según la planificación de su actividad productiva.
La situación descrita vuelve a reproducirse con motivo de la elaboración del plan de seguridad y salud. La experiencia ha demostrado que el contratista que lo elabora presta mayor atención al desarrollo de los criterios establecidos en el estudio de seguridad y salud que aquellos que se encuentran en su Plan de Prevención, por considerar a estos “controlados” o cuando menos conocidos, por lo que vuelve a producirse un desplazamiento de los riesgos genéricos de la actividad constructora. Y vuelve a producirse otro desplazamiento con posterioridad, pues el siguiente paso, en la aprobación del Plan de Seguridad y Salud por el coordinador de seguridad y salud en fase de ejecución de obras, se contrasta la correlación entre estudio y plan, produciéndose una discriminación de los riesgos definidos en el plan de prevención de la empresa constructora.
En resumen, el principal mecanismo de control que contempla la Ley de Prevención de Riesgos Laborales para la planificación de la actividad preventiva, el Plan de Prevención, en el caso de las obras de construcción se encuentra desplazado: el principal partícipe en el proceso y sobre el que recae la obligación de materializar el conjunto de medidas de seguridad y salud necesarias es el interviniente que menos opciones tiene en la elaboración de la planificación preventiva específica de la obra.
Desde esta perspectiva, sería conveniente dejar de mano de la empresa constructora la totalidad de la planificación de la actividad preventiva propia de la obra, sin perjuicio de que se someta a la vigilancia y control del coordinador de seguridad y salud o de cuantos otros actores pudieran entrar en la escena, como los servicios de prevención, organismo de control o la propia administración. Esta función se puede asumir si desde la fase de elaboración del proyecto, más que un estudio de seguridad y salud, se emitiera un documento parecido a un pliego de condiciones donde se concretarían los riesgos específicos de la obra observados por el proyectista y que el constructor, en el plan de seguridad y salud, debería desarrollar y justificar, proponiendo medidas concretas según su forma de trabajo. No debe olvidarse, en todo caso, que el empresario ostenta el derecho a organizar sus recursos.
El papel del coordinador de seguridad y salud es necesario matizarlo en algunos aspectos. El primero de ellos versa sobre la existencia de dos coordinadores de seguridad y salud, uno en fase de proyecto y otro en fase de ejecución. De esta dualidad se hace necesario establecer, en contra del actual modelo, la obligatoriedad de que si existe el primero de ellos, este debe ser también el segundo, por cuanto es el verdadero conocedor de los riesgos específicos de la obra encontrados en la fase de proyecto y por ende debe asumir la responsabilidad sobre las soluciones propuestas y que se deberán verificar en la fase de ejecución de la obra. Pero se debe ahondar más, el legislador ha permitido que el coordinador en fase de ejecución de la obra pueda compartir su función con la de la Dirección Facultativa, si bien se propone disolver esta dualidad de manera que sea único e independiente respecto de aquella, pues con ello se garantizaría de forma más eficaz su labor, sin otras distracciones ni interferencias. A su vez, la función de coordinador debería quedar garantizada con una formación mínima, bien impartida desde los estudios universitarios o fuera de ellos, pero que le permitiera tener un conocimiento amplio y extenso sobre la planificación de la actividad preventiva y el análisis y evaluación de los riesgos en las obras.
El control de la planificación de la actividad preventiva de las empresas constructoras también se manifiesta como un asunto pendiente. La normativa actual no identifica un agente concreto sobre el que deba recaer la función de control, verificación y mantenimiento de las medidas de seguridad. Se establece un deber expreso sobre el empresario principal pero la práctica ha demostrado su ineficiencia. La función de control debe recaer sobre uno de los intervinientes que se encuentren a “pie de obra” bien de forma continua, que sería lo deseable, o bien de forma parcial, pero que en cualquier caso ostentara mando ejecutivo sobre la gestión de los recursos que deberán ser suficientes para aplicar cuantas acciones se derivaran del Plan de Seguridad y Salud, del Plan de Prevención y de las circunstancias particulares del devenir de la obra, entre otras las derivadas de una situación de emergencia. La figura del recurso preventivo viene a suplir en parte esta función de vigilancia, pero esta figura sólo es exigible en los supuestos de actividades o procesos que puedan considerarse peligrosos o con riesgos especiales, fuera de estos supuestos no es obligatoria (Riobello, 2014).
Sistemas de gestión de la seguridad y salud
La competitividad en el mercado de economía abierta exige de las mismas, entre otros objetivos, una especial atención a los recursos humanos y a las condiciones de trabajo. Cualquier empresa, atendiendo a su análisis funcional, posee una estructura en la que se integran distintas disciplinas que es necesario integrar en una gestión eficiente. Es lo que se conoce como un sistema de gestión. Así las empresas demandaron un sistema de gestión específico sobre la seguridad y salud en el trabajo, máxime con la favorable aceptación y excelentes resultados obtenidos con las normas ISO 9001 sobre Sistemas de Gestión de la Calidad y la ISO 14001 sobre Sistemas de Gestión Ambiental. Lo cierto es que la demanda se perturbó al considerar ISO en 1996 que no era una institución adecuada para desarrollar una norma de gestión de seguridad y salud, si bien admitió su intención de difundir documentos-guías de organismos de normalización (Rubio, 2002). Otros organismos no tardaron el elaborar las normas que se demandaban, surgiendo así la BS-8800 Occupational Health and Safety Management Systems (1996) y la UNE 81901-EX Prevención de Riesgos Laborales, Reglas generales para la evaluación de los sistemas de gestión de prevención de riesgos laborales (1996) de la Asociación Española de Normalización y Certificación (12), y la OHSAS 18001 Occupational Health and Safety Assessment Series. Occupational health and Safety Management Systems Specification (1999). De forma paralela la Unión Europea publica en 1999 las Directrices de la Unión Europea, denominado documento 0135/4/99, donde establecen las condiciones de los sistemas de gestión de seguridad y salud y la Oficina Internacional del Trabajo en el año 2001 las Directrices relativas a los Sistemas de Gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo bajo la denominación de ILO-OSH 2001 (Quintero y otros, 2011).
Desde diversos sectores se ha puesto de manifiesto en numerosas ocasiones los efectos beneficiosos que conlleva la implantación de los sistemas de gestión de seguridad y salud en las empresas. Pero los Estados no terminan por establecer la obligación de su implantación, sino que lo permiten de forman voluntaria siempre que en los mismos se integren los requisitos legales que sobre la prevención en seguridad y salud se establecen en las disposiciones normativas. En el caso de España, las deficiencias del nuevo modelo de prevención han sido reconocidas por el propio Gobierno y las soluciones propuestas no han dado los resultados esperados y es que el problema subyacente de ese nuevo modelo es no llegar a comportarse como un sistema de gestión, pues, por ejemplo, la integración en la estructura de la empresa, aún cuando se refiere, ni se verifica, ni se controla. Otros aspectos que se derivan es el desplazamiento del deber de formación hacia agentes externos y su integridad funcional.
Los sistemas de gestión de seguridad y salud en el trabajo poseen numerosas ventajas como herramientas válidas para alcanzar el objetivo sobre la salud del trabajador manifestada en una reducción de los índices de incidencia de la siniestralidad. Otras ventajas que se les puede atribuir es la acción auditora y certificadora como exponentes máximos del compromiso de las empresas respecto de la calidad y garantía de sus productos.
En el marco de una política común desde la Unión Europea, y con objeto de eliminar transposiciones dispares entre los Estados miembros, es necesario que se adopte un sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo como documento básico donde se integren las políticas y Directivas de la seguridad y salud en el trabajo, proponiéndose dos procedimientos: la modificación del marco legislativo o elaboración ad hoc de normas europeas. En el primer supuesto, la Directiva 89/391/CEE ya referida puede modificarse para exigir que las obligaciones documentales que se derivan del artículo 9 y otros exigencias se sustituya por un sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo (13). En este caso, respetando el principio de libertad de mercado sería aceptable cualquier sistema de gestión sancionado por la práctica y regulado por un organismo de relevancia reconocida.
En el segundo supuesto, para garantizar la unidad de mercado, se podría optar por un mandato de normalización al CEN para la elaboración de una norma europea sobre sistema de gestión de seguridad y salud en el trabajo, con base en las Directrices de la Unión Europea ya elaboradas, para que se incorporasen al ordenamiento jurídico de cada Estado como norma de apoyo. Este mecanismo proporciona la simplificación de los textos legales y encontramos referencias, en España, en la Ley 20/2003, de 9 de diciembre, de Garantía de la Unidad de Mercado y a las “Directivas de nuevo enfoque” en el ámbito europeo (14). Así, la naturaleza voluntaria de la norma pasaría a ser de obligado cumplimiento, como ocurre en los casos del Reglamento Electrotécnico para la Baja Tensión y el Código Técnico de la Edificación respecto a las referencias a normas UNE (García, 2014).
En todo caso se debe cuidar que el contenido flexible de los sistemas de gestión que se establezcan, de manera que puedan ser fácilmente adaptables al tamaño de las empresas y a los riesgos a que se enfrentan las mismas. En tal sentido se puede referir las consideraciones que desde la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, del Ministerio de Industria, Energía y Turismo se detallan: “la Resolución del Consejo de 1985, relativa a un Nuevo Enfoque de la armonización y normalización técnica, establece una nueva técnica y estrategia de reglamentación sobre la base de los siguientes principios: 1. La armonización legislativa se limita a los requisitos esenciales que deben cumplir los productos comercializados en el mercado comunitario para poder circular libremente dentro de la Comunidad. 2. Las especificaciones técnicas de los productos que cumplen los requisitos esenciales establecidos en las directivas se fijarán en normas armonizadas. 3. La aplicación de normas armonizadas y de otro tipo seguirá siendo voluntaria y el fabricante siempre podrá aplicar otras especificaciones técnicas para cumplir los requisitos. 4. Los productos fabricados en cumplimiento de las normas armonizadas gozan de la presunción de conformidad con los requisitos esenciales correspondientes. Además de estos principios del Nuevo Enfoque, es necesario fijar condiciones para una evaluación fiable de la conformidad de los productos. Los principales elementos a este respecto son la creación de confianza a través de la competencia y la transparencia y el establecimiento de una política y un marco amplios para dicha evaluación de la conformidad.”
En resumen, las políticas nacionales, dirigidas por las comunitarias, deben establecer y promocionar sistemas de gestión de la seguridad y salud en el trabajo creando un marco nacional donde las leyes presten preferencia a los mismos. Son numerosos los autores, los organismos y las distintas referencias que pueden encontrarse sobre la aceptación y los buenos resultados que se obtienen en la aplicación de la norma OHSAS 18001:2007 Sistema de gestión de la seguridad y salud en el trabajo en las empresas, con independencia del sector y del tamaño de las mismas.
Resultados
El contenido de las referencias bibliográficas expresan el planteamiento formulado en el presente trabajo, es decir, por un lado la descripción y comentarios de los textos normativos donde se expresan las deficiencias que adolece el marco normativo de la prevención de riesgos, los argumentos y las críticas a los mismos y, por otro lado, las propuestas de mejoras a las mismas.
Discusión de resultados
La regulación en materia de seguridad y salud, su proceso de implantación a medio plazo pusieron de manifiesto que los objetivos pretendidos, principalmente la reducción de la siniestralidad, no se estaban alcanzando, por lo que se reformó la Ley, con incidencia en una mejora del sistema documental y en la conveniencia de concienciar a todos los intervinientes, en especial incrementando la acción formativa. Las acciones propuestas se desarrollaron en los programas estratégicos de actuación en seguridad y salud.
Con las mejoras efectuadas el panorama no sufrió cambios relevantes. Los índices de siniestralidad seguían manteniéndose altos respecto a la media de la Unión Europea y es que en el fondo del asunto subyacen una serie de circunstancias cuyos resultados son mejorables, tanto en el ámbito general como en la normativa reguladora del sector de las obras de construcción.
En el ámbito general se hace referencia al amplio espectro normativo, por lo que se propone una reducción del mismo. La labor de los órganos consultivos debe ampliarse a otras de apoyo y asesoramiento práctico y eficaz, incluso de control no coactivo. La falta de integración de la seguridad y salud en la estructura de la empresa en otra circunstancia que merece ser mejorada, por lo que se propone un mayor protagonismo, con asignación de funciones más operativas, de los servicios de prevención ajenos. Por último, el sistema documental previsto en la ley denominado nuevo modelo de gestión adolece de falta de estructura, proponiéndose su sustitución por un sistema de gestión de seguridad y salud donde puedan incorporarse las exigencias específicas de la normativa del Estado.
En el ámbito de la construcción, la aplicación del Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, también admite una serie de propuestas para su mejor aplicación. El desdoble que realiza, no siguiendo la Directiva 92/57/CEE, del documento preventivo de la obra en estudio y plan de seguridad y salud aporta incertidumbre a la hora de establecer los riesgos de la obra. Se aboga por una intervención más formal del constructor como responsable último de la acción preventiva de la obra, sustituyéndose el estudio por un documento más simple donde se relacionen los riesgos observados y que serán comunicados al constructor para que, en función de su específica forma de actuar, proponga los mecanismos pertinentes para su eliminación o control, que se establecerán en el plan de seguridad y salud.
Por último se hace una reflexión sobre la conveniencia de que los Estados adopten los sistemas de gestión de seguridad y salud como modelo de su planificación preventiva, por estar así sancionado por la práctica y por cuanto vendrían a dar solución de manera efectiva a las discrepancias referidas.
Conclusiones
En España, con la promulgación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, se implanta un nuevo marco normativo regulador de la seguridad y salud en el trabajo. Desde la perspectiva temporal los resultados obtenidos no son los esperados, por lo que se puede reprochar, desde un diagnóstico crítico, ciertas circunstancias que resultarían mejorables para obtener aquellos resultados deseados.
Agradecimientos
A Don Antonio Jaramillo Morilla, Catedrático de Ingeniería del Terreno de la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad de Sevilla, por cuyas directrices y consejos han supuesto un valor añadido insustituible en la orientación y elaboración del presente trabajo.
Referencias bibliográficas
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García, J; Respaldo a las políticas públicas. 2014. Revista AENOR nº 295
López-Valcárcer, A; Panorama internacional de la seguridad y salud en el trabajo de la construcción. El criterio de la OIT. 2004. Programa safework. OIT. Ginebra
Muñoz Ruiz, A. B; El sistema normativo de prevención de riesgos laborales. 2009. Lex nova. ISBN 978-84-9898-018-9
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Riobello, M; El recurso preventivo en 360º. 2012. Lex Nova. ISBN 978-84-9898-344-9
Rubio Romero, J Carlos; Gestión de la Prevención de Riesgos Laborales. 2002. Díaz de Santos SA. ISBN: 84-7978-525-X
Rubio Romero, J Carlos y Rubio Gámez, M Carmen; Manual del Coordinador de seguridad y salud en las obras de construcción. 2005. Díaz de Santos, SA. ISBN 84-7978-675-2(1) “De morbis artificum diatriba” –Tratado sobre las enfermedades de los trabajadores-, de Bernardino Ramazzini, considerado como el padre de la Medicina del Trabajo, donde se describen los problemas para la salud que se presentan en más de 50 ocupaciones. En 1713 se publica una nueva edición(2) The Health and Morals of Aprendices Act” –Ley para la salud y la Moral de los Aprendices-, impulsada por Robert Peel sobre las observaciones realizadas sobre niños que trabajaban en las fábricas(3) Directiva Marco 89/391/CEE relativa a la aplicación de medidas para promover la mejora para la seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo(4) El denominado bloque normativo encuentra otras referencias explícitas en el texto de la Ley. Así, por ejemplo, el artículo 11 sobre Coordinación administrativa refiere la necesidad de coordinar las actuaciones de las Administraciones competentes en material laboral, sanitaria y de industria(5) La transposición directa consiste en promulgar la norma nacional transcribiendo literalmente el contenido de la Directiva(6) Decreto 555/1986, de 21 de febrero, modificado por Real Decreto 84/1990, de 19 de enero(7) Nuevo modelo de prevención hace referencia al sistema documental obligatorio establecido en la Ley 31/1995 y que consiste en plan de prevención de riesgos laborales, evaluación de los riesgos, planificación de la actividad preventiva, controles del estado de la salud de los trabajadores y relación de accidentes y enfermedades profesionales(8) En las fases recesivas se suele no declarar los accidentes leves por el trabajador por miedo a perder el empleo(9) Esta regulación, que se aprueba con cierta tardanza, trata también de regular la información con otros agentes externos. Se trata del Reglamento (CE) 1338/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo de 16 de diciembre de 2008 sobre estadísticas comunitarias de salud pública y salud y seguridad en el trabajo (DOUE L 354 de 31/12/2008) y el Reglamento (UE) 349/2011 de la Comisión de 11 de abril de 2011 por el que se aplica el Reglamento (CE) n o 1338/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo sobre estadísticas comunitarias de salud pública y de salud y seguridad en el trabajo, por lo que se refiere a las estadísticas sobre los accidentes de trabajo (DOUE L 97 de 12/4/2011)(10) Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior(11) Son muchos los ejemplos de entidades colaboradoras que asumen labores propias de la Administración o que esta les encomienda. Ejemplo de ello, en el ámbito de la seguridad y salud, son las empresas auditoras, y fuera de este ámbito se encuentran numerosas referencias en la industria de empresas que acreditan la idoneidad de instalaciones o procesos(12) Anulada por Resolución de 26 de junio de 2004 (BOE nº 187 de 16 de agosto de 2004)(13) El artículo 9 obliga al empresario a disponer de una evaluación de riesgos, a determinar las medidas de protección, elaborar una lista de accidentes de trabajos y a redactar informes sobre los mismos. En otros artículos se refieren las obligaciones respecto a primeros auxilios, protección contra incendios, evacuación de trabajadores, riesgo grave e inminente, así como respecto a los trabajadores los deberes de información, consulta, participación, formación y vigilancia de la salud. El conjunto de obligaciones es asumible por cualquiera de los sistemas de gestión que existen(14) La Disposición Adicional cuarta de la Ley 32/2005 establece “…las autoridades competentes promoverán el uso voluntario de normas de calidad por parte de los operadores que mejoren los niveles de calidad y seguridad de los productos y servicios”. El Reglamento (UE) Nº 1025/2013, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012 (DOUE L 316, de 14/11/2012), sobre la normalización europea establece “… es competencia exclusiva de los Estados miembros definir los principios fundamentales de sus sistemas de seguridad social, formación profesional y salud y configurar las condiciones marco para la gestión, financiación, organización y prestación de los servicios suministrados en el marco de tales sistemas, …()… incluyendo la definición de requisitos y normas de calidad y seguridad aplicables al respecto.”
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