Relevo en la dirección del Instituto Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo: la Inspección de Trabajo se pone de nuevo al mando

El día 1º de marzo Javier Pinilla dejó el cargo de director del Instituto tras algo más de dos años de ejercicio y fue sustituido por Carlos Arranz, un inspector de Trabajo.

A lo largo de sus cincuenta años de existencia el Instituto Nacional, bajo sus distintas denominaciones (Plan Nacional, Servicio Social, Instituto Nacional...) ha tenido dieciséis directores. Algunos de ellos fueron de una brevedad meteórica, como Alicia Sánchez-Camacho, que apenas estuvo seis meses en el cargo (septiembre 1998-febrero 1999); otros, en cambio, permanecieron períodos relativamente largos, como Concepción Serrano Herrera, la más longeva (nov 1986- nov 1993). Adjuntamos la cronología completa de las personas que han ocupado la Dirección del Instituto.

Pero el rasgo que mejor caracteriza a las personas que a lo largo de este medio siglo dirigieron el Instituto es que una aplastante mayoría, concretamente once de dieciséis, eran Inspectores/as de Trabajo. En total el Instituto ha estado dirigido por inspectores de trabajo durante 34 de sus 50 años de existencia.

A primera vista el hecho parece sorprendente, ya que el Instituto (artículo 8 de la LPRL) es un "órgano científico técnico", pero ninguno de los inspectores/as que lo dirigieron tenían formación científico técnica , salvo la experiencia derivada de su tarea inspectora, con la única excepción de Javier Gómez-Hortigüela, que antes de convertirse en inspector de trabajo había sido técnico en el Instituto.

Y mucho menos tenían experiencia en la dirección de organismos "científico técnicos". ¿Por qué entonces les nombraban para un cargo para el que era poco probable que fueran idóneos?

Un repaso histórico explica perfectamente por qué el Instituto ha estado dirigido por inspectores/as de trabajo durante la mayor parte de la existencia del mismo. Veámoslo.

Un poco de historia

Como muestra la figura 1, la siniestralidad laboral española creció de manera exponencial a partir de, aproximadamente, 1950, por lo cual, a partir de 1970 se adoptaron medidas encaminadas a reducirla.

Figura 1. Evolución de la siniestralidad laboral en España

Entre dichas medidas destaca la aprobación de la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo (16 de marzo de 1970), una disposición que modernizó considerablemente el panorama normativo sobre el tema, que seguía siendo regido por el Reglamento General de Seguridad e Higiene en el Trabajo de 31 de enero de 1940.

Casi un año antes, sin embargo, se había publicado la Orden del 7.4.1970 (BOE del 16) que encomendaba a la Dirección General de la Seguridad Social “la formulación y realización del Plan Nacional de Higiene y Seguridad del Trabajo para la mejor ejecución del Servicio Social previsto en el apartado a) del art. 25 y sus concordantes de la Ley de la Seguridad Social de 21 de abril de 1966”ⁱ.

El Plan debía comprender, entre otras, “las medidas a que deba extenderse la acción protectora del Servicio Social de Higiene y Seguridad del Trabajo…” y “los recursos financieros que deban asignarse para cubrir las atenciones del Servicio Social…”.

Al año siguiente la Orden de 9 de marzo de 1971 (BOE del 11) “aprueba el Plan Nacional…que comprenderá las… acciones… formativa,…de asesoramiento,…en las empresas,…de colaboración,… y acciones generales”. La acción en las empresas incluía la “creación de servicios técnicos de seguridad en las empresas que cuentan con servicios médicos autónomos”.

Para asegurar la adecuada coordinación entre las actuaciones del Plan y las de la Inspección de Trabajo, el artículo 9 de la Orden prescribía que “se adscribirán funcionarios del Cuerpo Nacional de Inspección de Trabajo a los citados Gabinetes”.

La Seguridad Social, interesada en reducir los costes que para ella implicaba la elevada siniestralidad, invirtió grandes cantidades de dinero en la puesta en marcha del Plan, cantidades que se pusieron claramente de manifiesto no solo en sus aspectos materiales (construcción de gran número de edificios y sus equipamientos técnicos) sino también en la contratación de un elevado número de personal técnico.

En opinión de Fernández Marcosⁱⁱ, "Frente a la anterior penuria de medios técnicos preventivos del Ministerio de Trabajo y singularmente de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social... la constitución... de los Gabinetes Técnicos Provinciales [y de los] Centros Provinciales... a los que se dota de numerosos profesionales de la prevención... despierta en la sociedad una gran expectación".

En algunos casos, esa expectación no estuvo exenta de reticencias. Siempre según Fernández Marcosⁱⁱⁱ: "La aparición del Plan... provoca en la Inspección de Trabajo... una verdadera conmoción, sintiendo invadido un terreno propio". Para mitigar esa conmoción "la fórmula utilizada fue la de nombrar a buen número de inspectores como Jefes de Gabinete"^iv

De las reticencias de la Inspección quedó constancia en las actas de las 1as Jornadas Técnicas de la Inspección de Trabajo celebradas en Madrid los días 19 al 22 de junio de 1978^v, de las que lo primero que llama la atención es que fueran las primeras, habida cuenta de que la Inspección había sido fundada en 1906.

En dichas Jornadas, cuyo Comité Organizador estaba presidido por el Ilmo. Sr. D. Cesáreo Garzón González, a la sazón director General de la Inspección de Trabajo, la V Ponencia se titulaba “La Inspección de Trabajo y la Seguridad e Higiene en el Trabajo” y estuvo a cargo de D. Ángel Rodríguez García y de D. Leodegario Fernández Marcos. De su largo texto (más de cuarenta páginas) entresacaremos algunas citas de particular interés:

La aparición de este organismo [el Plan, como coloquialmente se le conocía] en verdadera explosión de medios humanos y materiales…provoca en la Inspección de Trabajo… una verdadera conmoción… sintiendo invadido un terreno propio y muy querido de las relaciones laborales.

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La Inspección de Trabajo, con sus efectivos y medios actuales no puede dar adecuada respuesta a la problemática de Seguridad e Higiene en el Trabajo.

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El Servicio Social de Higiene y Seguridad del Trabajo, dispone hoy, como decíamos, de una poderosa organización: efectivos humanos cuantiosos de la más variada especialización…con una infraestructura material y técnica nada desdeñable, repartida por toda la geografía nacional.

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…este Servicio Social no ha dado los resultados de prevención que cabía esperar de sus medios y ambiciosa organización…

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…no parece sino que podamos concluir que a la Inspección de Trabajo le falta lo que, precisamente, al Servicio Social de Higiene y Seguridad en el Trabajo, le sobra.

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A la Inspección de Trabajo le faltan medios y recursos económicos para realizar una acción efectiva en este campo.

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Al Servicio Social le faltan competencias y atribuciones.

Ante tales problemas, la ponencia consideró oportunas las siguientes opciones para su solución:

1ª Que la actual organización del Servicio Social…se vinculara directamente a la propia Inspección de Trabajo, como organismo técnico de apoyo, previa su desafectación, como tal Servicio Social, de la Seguridad Social.

2ª En defecto de la anterior solución, la creación de una infraestructura técnica de la Inspección de Trabajo.

3ª Si la anterior solución tampoco fuera viable, sería cuestión de plantearse la conveniencia de que la Inspección de Trabajo declinara la intervención técnica, en materia de Seguridad e Higiene, aquí y ahora, y con las modificaciones legislativas necesarias, pasara esta función a la Seguridad Social. Resulta claro que esta última solución es distorsionante y alteraría gravemente el complejo ordenamiento jurídico-laboral.

Sometidas a votación estas propuestas, por unanimidad se decide que sean aceptadas en sus propios términos las Conclusiones 1 y 2 y se rechaza la 3.

Cinco décadas más tarde

En este momento, en el que el Instituto, fundado en 1971, va a cumplir cincuenta años, la constatación de que de los dieciséis directores/as que ha tenido el Instituto desde su creación como Plan Nacional, once han sido Inspectores/as de Trabajo que, en conjunto, han dirigido la institución durante 34 años, sugiere, pero no demuestra, que la política de los primeros años para apaciguar reticencias a la que ya hemos aludido, se ha prolongado durante la mayor parte de la existencia del Instituto.

Lo que sí es cierto es que la propuesta de 1976 de que el Instituto "se vinculara directamente a la propia Inspección de Trabajo, como organismo técnico de apoyo" estuvo a punto de cumplirse hace bien poco.

En efecto, en los primeros borradores de la Ley Ordenadora de la Inspección de Trabajo que circularon en el año 2014 el Instituto pasaba a integrarse en la Inspección^vi, algo que fue finalmente descartado pues mediante la creación de una escala de Subinspectores de Seguridad y Salud la Inspección se dotó de su propio personal especializado para, a la larga, sustituir a los "Técnicos habilitados" tomados "prestados" de las Comunidades Autónomas (Ley 54/2003 y Real Decreto 689/2005) para cubrir las necesidades de especialistas de la Inspección^vii.

A pesar de ello, y como demuestra el último nombramiento, la Inspección sigue controlando a un Instituto cada vez más débil, como puede constatarse fácilmente examinando la evolución del personal (figura 2), debilidad que afecta particularmente a los centros nacionales, especialmente al de Barcelona (figura 3).

Figura 2: Evolución de la dotación de personal del Instituto 2001-2019. Fuente: Memorias anuales del Instituto

Figura 3: Evolución de la dotación de personal de los Centros Nacionales 2001-2019. Fuente: Memorias anuales del Instituto

Mientras el Instituto sigue esperando una reforma repetidamente anunciada en las Estrategias Nacionales de Seguridad y Salud en el Trabajo de 2007 y 2015, pero nunca llevada a cabo, quizá sería bueno que se abriera un debate sobre el modelo de Instituto que este país necesita para parecerse un poco más a sus homólogos en el resto de los Estados miembros de la Unión Europea.

En ellos, dichos homólogos son verdaderos organismos técnicos, como demuestra su producción de artículos científicos, monografías, patentes y otras manifestaciones parecidas totalmente ausentes del Instituto Nacional.

Esperemos que el Instituto no termine como el Instituto Nacional de Medicina, Higiene y Seguridad del Trabajo, creado a bombo y platillo en 1944 (Decreto de 7 de julio de 1944) y abandonado después a su suerte para fallecer de inanición en el año 2000.

Seria una lástima y, además, habría que crear otro.

REFERENCIAS

i Obsérvese que el Plan era de Higiene y Seguridad del Trabajo, no en el Trabajo. La diferencia no es baladí, pues pone en valor no sólo el origen histórico de la institución, sino el valor del concepto: para la Seguridad Social la Higiene y Seguridad son del trabajo, es decir, consustanciales con él. Cuando, más adelante, el Plan se convierte en Instituto y se ubica en el entorno de las autoridades propiamente laborales, no sólo se invierte el orden de los factores y pasa a ser de Seguridad e Higiene, sino que éstas son en el trabajo, es decir, accesorios del mismo.

ii Fernández Marcos, L. Las etapas hacia un concepto integral de la prevención de riesgos laborales. En Castellanos, F., Saracíbar, A. coordinadores. Historia de la prevención de riesgos laborales en España. Madrid, INSHT y FLC. 2007. Página 220.

iii Fernández Marcos, L. Ibídem. Página 221.

iv Fernández Marcos, L. Ibídem. Página 221.

v Cuerpo Nacional de la Inspección de Trabajo. 1as Jornadas Técnicas. Madrid. Inspección Central de Trabajo. 1979

vi Ruiz, J. El triste adiós del INSHT. 9-10-2014.

https://prevencontrol.com/prevenblog/instituto-nacional-de-seguridad-e-h... . Consultado el 31.1.2021.

vii Según la Memoria de la Inspección de Trabajo correspondiente al año 2018, el número de estos técnicos era de 184.