Evolución de la Siniestralidad durante la vigencia de la Ley de Prevención
Evolución de la Siniestralidad durante la vigencia de la Ley de Prevención
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A principios de noviembre se cumplió el vigésimo quinto aniversario de la publicación en el BOE de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales (LPRL), efeméride sin duda importante que ha sido glosada en diversos comentarios que, en general, han destacado tanto sus aportaciones positivas como sus limitaciones y las tareas pendientes.
Más allá de las apreciaciones etéreas del tipo "ha mejorado la cultura preventiva" o "no se ha logrado integrar la prevención en todas las empresas", una integración que la Directiva Marco no se plantea con carácter universal sino que solo la prescribe "en tanto sea necesario" (ver artículo 6.3), la prueba del algodón de la eficacia de la LPRL es, a nuestro juicio, la evolución de la siniestralidad laboral desde la entrada en vigor de la Ley hasta la actualidad. Veamos los datos.
En un artículo publicado en el año 2008i el profesor Benavides y sus colaboradores analizaron la evolución de la accidentalidad laboral desde 1904 hasta 2006 con los resultados que se muestran en la siguiente figura, donde la siniestralidad con baja se lee en la escala de la izquierda y la mortal en la de la derecha. En ambos casos la unidad es el índice de incidencia, accidentes al año por cada 100.000 trabajadores.
El resultado es llamativo: tras sesenta años de ascenso permanente de la accidentalidad (con la excepción del período 1941-1951), alrededor de 1971 (los datos son promedios quinquenales) empieza un descenso acelerado que, para los accidentes con baja se quiebra hacia 1986 con una subida apreciable, pero que para los accidentes mortales se convierte en permanente, como luego veremos con más detalle.
¿Qué ocurrió alrededor de 1971 que, al parecer, inició un cambio sustancial en la accidentalidad laboral, especialmente en la de carácter mortal? Dos hechos sustanciales cuyos efectos fueron claramente sinérgicos.
En orden cronológico, la Orden del 7.4.1970 (BOE del 16) encomendó a la Dirección General de la Seguridad Social “la formulación y realización del Plan Nacional de Higiene y Seguridad del Trabajo para la mejor ejecución del Servicio Social previsto en el apartado a) del art. 25 y sus concordantes de la Ley de la Seguridad Social de 21 de abril de 1966”.
El Plan debía comprender, entre otras, “las medidas a que deba extenderse la acción protectora del Servicio Social de Higiene y Seguridad del Trabajo…” y “los recursos financieros que deban asignarse para cubrir las atenciones del Servicio Social…”.
Al año siguiente la Orden de 9 de marzo de 1971 (BOE del 11) “aprueba el Plan Nacional…que comprenderá las… acciones… formativa,…de asesoramiento,…en las empresas,…de colaboración,… y acciones generales”. La acción en las empresas incluía la “creación de servicios técnicos de seguridad en las empresas que cuentan con servicios médicos autónomos”.
El artículo 10 establecía que “las atenciones del Servicio Social de Higiene y Seguridad del Trabajo, que se llevará a cabo mediante la acción de este Plan...” .Así pues, el Plan no fue pues más que una manera de poner en marcha el Servicio Social, previsto en la Ley General de Seguridad Social de 1966.
Posteriormente, el Decreto 2133/76, en aplicación de lo dispuesto en la recién publicada Ley de Seguridad Social de 1974, reguló Servicios y Organismos de Seguridad e Higiene, estableciendo que el Servicio Social de Higiene y Seguridad del Trabajo fuera “el organismo técnico de estudio, investigación, formación (y) asesoramiento”…”en conexión de asistencia y dependencia con el Servicio General de Seguridad e Higiene en el Trabajo y la Inspección de Trabajo” y dependencia “de la Dirección General de Trabajo…en coordinación con la Subsecretaría de Seguridad Social”.
Según Leodegario Fernández Marcosii, la idea inspiradora de la regulación del Plan era "la prestación de servicios preventivos técnicos y sanitarios a la pequeña y mediana empresa que, constituyendo la mayor parte del tejido empresarial español, carecía de los recursos y medios necesarios para garantizar la seguridad y la salud de sus trabajadores".
El mismo día 9 de marzo de 1971 en que se aprueba el Plan, el Gobierno aprueba también la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo que "actualiza y pone al día la legislación preventiva, después de treinta años de vigencia del viejo Reglamento General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, de 30 de enero de 1940. La simultánea promulgación de estas dos disposiciones reactivó técnica y legislativamente la prevención de riesgos laborales"iii.
Esa reactivación, a la que no fue ajeno el hecho de que un buen número de inspectores de trabajo fueran designados para puestos directivos en el Plan, empezó a manifestarse en las cifras de siniestralidad a partir de 1976, como el siguiente gráfico muestra con mayor detalle que el anterior:
El pronunciado descenso de la accidentalidad se mantuvo hasta 1984, un año después de que el Plan, por entonces ya rebautizado como Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, empezara a ser desguazado transfiriendo sus unidades provinciales a las Comunidades Autónomas a medida que se aprobaban sus respectivos Estatutos de Autonomía, un proceso que se prolongó hasta 1999.
Los efectos del desguace no se hicieron esperar: la siniestralidad (tanto la con baja como la mortal, como luego veremos) remontaron rápidamente, como el gráfico muestra con claridad.
Para evaluar rigurosamente la evolución de la siniestralidad durante la vigencia de la LPRL los datos oficiales, que son los recogidos en la figura anterior, deben someterse a varias correcciones que dichos datos no tienen en cuentaiv:
1) En primer lugar, se debe tener en cuenta que los trabajadores a tiempo parcial que, según la Encuesta de Población Activa, ya son alrededor del 15% de los asalariados, trabajan en promedio aproximadamente media jornada, por lo que a efectos del cálculo del índice de incidencia deberían computarse como "medio trabajador".
De no hacerse esa corrección, el cálculo del índice de incidencia (accidentes al año por cada 100.000 trabajadores) se hace con un denominador "inflado", obteniéndose un resultado inferior al real en una proporción que depende del porcentaje de trabajadores que laboran a tiempo parcial.
2) En segundo lugar se debe tener en cuenta que la evolución de las ocupaciones, de las que tienden a desaparecer los trabajos tradicionalmente peligrosos de la industria y la construcción y a aumentar los menos peligrosos de los servicios, produce un sesgo "natural" a la baja del valor del índice de incidencia.
3) Un tercer ajuste necesario es el debido al cambio experimentado a partir de 2008 en la frecuencia con la que se adjudica la baja a los accidentados. Efectivamente, entre 1987 y 2007 la proporción de accidentes a los que se atribuyó la baja se situó en todos los años entre el 50 y el 60%, iniciándose a partir de 2008 un importante descenso, nunca visto anteriormente, que alcanzó un mínimo del 37% en 2012 y 2013. Como es obvio la diferencia solo puede deberse a una decisión administrativa, por lo que para obtener una visión real del fenómeno, deben corregirse los datos.
La aplicación a los datos oficiales de esos tres ajustes conduce a una evolución corregida de la siniestralidad que, comparada con los datos oficiales, se muestra en la siguiente figura.
El índice de incidencia "real" ha pasado de 6.321 en 1995, a 5.788 en 2017, un descenso del 8,5%. Ese ha sido el verdadero efecto de la LPRL en la siniestralidad no mortal.
Siniestralidad mortal
Como hemos indicado anteriormente, la evolución de la siniestralidad mortal ha sido mucho más favorable, como muestra la siguiente figura:
La comparación entre este gráfico y el que hemos comentado anteriormente de Benavides muestra que la tendencia descendente que se inició en 1971 se interrumpió hacia 1980 para retomar la senda del descenso en 1989, una senda que se mantuvo uniformemente descendente hasta 2012, fecha en la que remontó ligeramente. El marcado descenso de 2019 es consecuencia de una ruptura de la serie provocada por la inclusión en la estadística de la totalidad de los trabajadores autónomos (que declaran muchos menos accidentes que los asalariados) a partir de dicho año.
La observación del gráfico anterior no sugiere que la LPRL haya tenido el menor efecto en una tendencia que estaba claramente establecida desde muchos años antes de su entrada en vigor.
A modo de conclusión
No cabe duda de los múltiples efectos benéficos que la LPRL ha tenido para la salud laboral, como por ejemplo la creación de la figura de los delegados de prevención o la puesta en marcha de los servicios de prevención en sus diversas modalidades.
Pero sus efectos sobre la siniestralidad parecen haber sido incomparablemente menores de los que en su día tuvieron el equipo formado por la Ordenanza General de Seguridad e Higiene en el Trabajo, la Inspección de Trabajo y el Plan Nacional de Higiene y Seguridad del Trabajo.
Quizá fuera apropiado preguntarse por qué.
REFERENCIAS
i https://archivosdeprevencion.eu/view_document.php?tpd=2&i=1850
ii Fernández Marcos, L. Las etapas hacia un concepto integral de la prevención de riesgos laborales (1971-1995) en Castellanos, F., Saracíbar A. coordinadores. Historia de la Prevención de Riesgos Laborales en España. Madrid. INSHT y FLC. 2007, página 220.
iii Ibidem, página 215
iv https://www.prevencionintegral.com/comunidad/blog/entre-sin-llamar/2018/...