Los modelos de gestión de la P.R.L. en la Administración Local

Miranda García-Cuevas, Mª Teresa

Departamento de Ingeniería Mecánica Energética y de los Materiales/ Universidad de Extremadura/ Avda. de Elvas s/n / 06071 Badajoz, España+34924289600 – (Ext. 6772) Fax: 924289601 / tmiranda@unex.esRojas Moreno, CarmenGrupo INPREX – Sersys / Ctra. Sta Marta, 17 / 06200 Almendralejo (Badajoz) / España /+34924677222 / carmenba@inprex.comMontero Puertas, IreneDepartamento de Ingeniería Mecánica Energética y de los Materiales/ Universidad de Extremadura/ Avda. de Elvas s/n / 06071 Badajoz, España+34924289600 – (Ext. 6772) Fax: 924289601 / imontero@unex.esRojas Rodríguez, SebastiánDepartamento de Ingeniería Mecánica Energética y de los Materiales/ Universidad de Extremadura/ Avda. de Elvas s/n / 06071 Badajoz, España+34924289623 Fax: 924289601 / srojas@unex.es

ABSTRACT

ABSTRACT

Desde hace unos años los Ayuntamientos asumen de forma paulatina nuevas competencias en detrimento de las que correspondían a otras administraciones. Esta circunstancia lleva parejo un incremento considerable de sus plantillas para hacer frente a las diferentes actividades que generan las responsabilidades asumidas.

Por otra parte, las inversiones en edificios y dependencias municipales financiadascon fondos estructurales europeos y las numerosas obras de infraestructuras y servicios que anualmente acometen las administraciones locales, les han convertido, en numerosos casos, en una de las mayores empresas de sus respectivos municipios.

Resulta también muy significativo el papel que juegan las Mancomunidades; estasagrupaciones de municipios surgen de la necesidad que tienen las entidades más pequeñas de afrontar en grupo la prestación de determinados servicios que de forma individual resultarían económicamente inviables.

Se trata por consiguiente de instituciones gestoras con una determinada estructura y múltiples competencias, que disponen de una organización dividida en diferentes dependencias y servicios. Entre estos últimos, con planteamientos diferentes, se vienen incorporando en la administración local la gestión de los riesgos laborales de sus trabajadores.

En este trabajo se analizan los Modelos Preventivos centralizado y descentralizado,y los criterios que intervienen para la adopción del más idóneo, así como la gestión de los mismos en lo que se refiere a la asunción de responsabilidades, delegación de funciones y organización del Sistema de Gestión implantado.

Palabras clave

Palabras clave

Gestión, Prevención, Administración, Local

INTRODUCCIÓN. EL AYUNTAMIENTO COMO GESTOR

A las tradicionales competencias de las entidades locales se han venido sumando, desde hace algún tiempo, otras muchas relacionadas con la sanidad, empleo, juventud, deportes, mujer, seguridad, etc, lo que ha supuesto un incremento de sus plantillas, auspiciado además por un mayor nivel de inversiones en obras y servicios como consecuencia de la disponibilidad de los fondos estructurales europeos.

En buena medida las subvenciones recibidas han sido destinadas a la construcción de nuevos edificios y su puesta en funcionamiento con el fin de prestar nuevos o mejores servicios a los vecinos. En este sentido, han proliferado en numerosos municipios guarderías, centros de día, residencias, pisos tutelados, bibliotecas, polideportivos, piscinas municipales, aulas de naturaleza, escuelas taller, centros culturales, emisoras de radio, etc.

La Figura 1 recoge la evolución de las plantillas de dos ayuntamientos representativos de una muestra de municipios, expresada en porcentaje respecto a la población (nº de habitantes censados) de los mismos, en el periodo 2004-2007.

4

3

Municipios medios2 Municipios pequeños

10

2004 2005 2006 2007

Año

Figura 1. Número trabajadores ayuntamiento frente a número habitantes municipio.

Los datos anteriores ponen de manifiesto, la importancia de esta población laboral y reflejan con claridad que los mayores porcentajes corresponden a los municipios con más población.

Los nuevos trabajadores se han incorporado a los diferentes servicios que se ofrecen a los vecinos, lo que ha supuesto una diversificación de los puestos de trabajo respecto de los habituales y, en consecuencia, bajo el punto de vista de la gestión preventiva una mayor complejidad de la misma.

La composición que ofrecen en la actualidad, por los motivos comentados, las plantillas laborales de los ayuntamientos difiere sensiblemente de la estructura tradicional, en la que primaban los trabajadores fijos en tareas administrativas, policía local y oficios varios; frente a esa situación, actualmente, la mayoría de los trabajadores de las entidades locales tienen un contrato temporal, en el mejor de los casos de duración anual, y los puestos de trabajo convencionales sólo suponen un bajo porcentaje del total de los trabajadores.

Otro problema añadido, en determinadas Comunidades Autónomas, es elpersonal del AEPSA (Acuerdo para el Empleo Público Social Agrario), compuesto en buena medida por mujeres y que en general los ayuntamientos destinan esta manode obra a tareas relacionadas con la construcción y obras públicas, en las que tanto ellas como el resto de trabajadores, que proceden del sector agrario, carecen de experiencia.

En relación con los datos de siniestralidad disponibles para el periodo 2004- 2007, en la Figura 2 se ofrecen los Índices de Incidencia para los dos tipos de municipios de la muestra comentada.

140

120

100

6040200

2004 2005 2006 2007

Año

Figura 2. Índice de Incidencia de accidentes.

Todo lo anterior, pone de manifiesto la necesidad que tienen las entidades locales de disponer de una organización y estructura que facilite la gestión de las múltiples tareas asumidas por los ayuntamientos; así, con independencia de las competencias que corresponden al Pleno de la Corporación, Junta de Gobierno y las diferentes Comisiones, las responsabilidades se distribuyen entre las diferentes Concejalías del Equipo de Gobierno.

Relacionadas con el trabajo que presentamos, podemos citar en el caso de pequeños municipios que gestionan la prevención de riesgos laborales a través de un S.P.A., las delegaciones de obras y personal; para ayuntamientos con mayores dotaciones, en los que se cuente con personal técnico cualificado suele ser frecuente que recaiga en alguno de ellos la designación de responsabilidades en materia preventiva.

En la Figura 3 se resume lo expuesto en los párrafos anteriores en relación con las competencias y situación actual de la población laboral de las entidades locales y la necesidad de una nueva estructura organizativa en la que necesariamente debe tener cabida la gestión de la seguridad y salud de los trabajadores.

COMPETENCIA S TRA DICIONA LES

GESTIÓN A EPSA

M.O. FEMENINA

M.O. NO CUA LIFICA DA

A YUNTA MIENTO

NUEVO ORGA NIGRA MA

DELEGA CIÓN FUNCIONES

GESTIÓN P.R.L.

NUEVA S COMPETENCIA S

NUEVOS SERVICIOS

INCREMENTO PLA NTILLA

DIVERSIFICA CIÓN PUESTOS DE TRA BA JO

Figura 3. El Ayuntamiento Gestor.

LOS MODELOS PREVENTIVOS

La mayoría de los ayuntamientos de los pequeños y medianos municipios carecen de los recursos económicos necesarios para afrontar la gestión preventiva con sus propios medios; si bien es cierto, como hemos comentado, que las entidades locales han asumido numerosas competencias delegadas desde las diferentes administraciones, no lo es menos que estas transferencias no van acompañadas de los fondos suficientes.

En general, para la tipología de ayuntamientos que nos ocupan, la administración local se focaliza en dos vertientes: por una parte la atención diaria a los problemas de los vecinos y la mejora de sus condiciones de vida (sanidad, educación, servicios sociales, trabajo, seguridad, ocio, etc), y por otra la proyección de futuro de los municipios basada en la búsqueda de recursos públicos para ofrecer más y mejores servicios a los vecinos, y de la inversión privada que posibilite el desarrollo económico apoyado en la instalación de empresas de producción y servicios.

Lo anterior, unido a la falta de recursos humanos y materiales ha propiciado en este sector, fundamentalmente en municipios medianos y pequeños, la externalización de la gestión preventiva como el mejor camino para cumplir con la legislación vigente.

Por lo tanto, las entidades locales han planteado la gestión de la prevenciónde los riesgos laborales de sus trabajadores con la adopción de uno de los dos modelos que se comentan a continuación.

Modelo centralizado

Consideramos que se trata de un Modelo centralizado de gestión cuando un grupo de ayuntamientos la realiza de forma conjunta a través de un ente supramunicipal como son las Mancomunidades.

La figura de la Mancomunidad de municipios está plenamente justificada para poder atender necesidades y prestar servicios a su población, que de forma individualizada no podrían llevar a cabo los ayuntamientos que la integran.

Entre otros, podemos citar los siguientes: servicio social de base, de consumo, de formación, de empleo y desarrollo, de gestión urbanística, de gestión de R.S.U., parque de maquinaria, protección civil, protección del medio ambiente, etc.

En el Modelo que analizamos, la Mancomunidad gestiona la “Oficina de Prevención de Riesgos Laborales”, que físicamente se encuentra ubicada en la “cabecera” de la misma y suele coincidir con la población más importante de las que la integran o bien con aquella en la que se encuentra la presidencia.

La Oficina cuenta con un Técnico Superior en Prevención de Riesgos Laborales que tiene la doble responsabilidad de:

• Asesorar a cada uno de los ayuntamientos integrados en la

Mancomunidad en todos los temas relacionados con la gestión de la prevención de los riesgos laborales de sus trabajadores.

• Controlar, en cada municipio, el cumplimiento de la normativa relacionada con la seguridad y salud en el trabajo, tanto por parte de los trabajadores como de los responsables directos de los mismos.

En la Figura 4 se ofrece el esquema de este Modelo de gestión.

A SESORA MIENTO

CONCIERTO

S.P.A .

GESTIÓN

P.R.L. MUNICIPIOS

OFICINA

P.R.L. MA NCOMUNIDA D

CONTROL

Figura 4. Modelo de gestión preventiva centralizado.

Con independencia de las funciones asumidas por la Oficina de Prevención, la gestión preventiva necesita para su correcto desarrollo la colaboración de un Servicio de Prevención Ajeno que trabaje bajo la supervisión y en consonancia con las directrices que se marquen desde este órgano.

Si bien cada ayuntamiento puede, en el ámbito de su autonomía, decidir la entidad acreditada para concertar con ella la gestión preventiva, resulta obvio la conveniencia de que todos los municipios de la misma Mancomunidad contraten con el mismo S.P.A.

Modelo descentralizado

En todas la Mancomunidades no existe la Oficina de Prevención de Riesgos Laborales, en cuyo caso el modelo anterior no resulta viable; además, en ocasiones los ayuntamientos, de forma voluntaria, no participan de todos los servicios que pueda prestar una mancomunidad y a la vez pueden pertenecer a más de una.

En estas situaciones, la gestión de la prevención se realiza, de forma individual por cada municipio, por el Modelo que llamamos descentralizado, mediante contrato con las entidades acreditadas.

Para este Modelo resulta imprescindible disponer por parte del S.P.A. de un interlocutor en el ayuntamiento que facilite y agilice la realización de las diferentes actividades preventivas planificadas y controle el cumplimiento de los compromisosadquiridos en el concierto por la entidad gestora.

En la Figura 5 se recoge esquemáticamente el Modelo comentado.

A YUNTA MIENTO                                     S.P.A .

DESIGNA DO

CONCIERTO

A CTIVIDA DES PREVENTIVA S

GESTIÓN P.R.L.

CONTROL

Figura 5. Modelo de gestión preventiva descentralizado.

CRITERIOS PARA LA ADOPCIÓN DEL MODELO

La decisión para adoptar uno de los dos tipos de Modelos de gestión de la prevención de riesgos laborales comentados en el apartado anterior compete al equipo de gobierno en cada ayuntamiento.

Cuando un municipio pertenece a una Mancomunidad en la que exista la Oficina de Prevención de Riesgos Laborales, salvo excepciones, el Modelo adoptado será el centralizado, habida cuenta de que tendrá el apoyo de asesoramiento y control de la gestión preventiva que ofrecen dichas oficinas.

En ese asesoramiento estará incluido el correspondiente al concierto que deberá establecerse con un S.P.A. para el desarrollo de las diferentes actividades preventivas; en este sentido la opinión del técnico de la Mancomunidad nunca es vinculante y será el ayuntamiento quien decida la entidad a la que le encomienda la gestión de la prevención.

Por el contrario aquellos municipios no integrados en Mancomunidades o que pertenecen a aquellas que no disponen de la citada Oficina están abocados a implantar el Modelo descentralizado, que generalmente será a través de una entidad ajena acreditada.

En estos casos también es responsabilidad del equipo de gobierno la decisión de elegir al S.P.A. que le gestione la prevención; esta decisión, en teoría, se toma a criterio del trabajador designado que tiene conocimientos suficientes en materia preventiva, por el procedimiento de libre concurrencia o invitando a varias entidades acreditadas a presentar sus ofertas.

Sin embargo, no son los criterios técnicos los que priman en la selección; la oferta económica tiene casi siempre el mayor “peso”, y en otras ocasiones la decisión obedece a razones de otra índole, bien sean de tipo personal o de proximidad geográfica.

LA GESTIÓN PREVENTIVA

Sea cual fuere el Modelo adoptado, la materialización de la prevención de riesgos laborales, es decir el desarrollo de las diferentes actividades preventivas, lo va a realizar el Servicio de Prevención Ajeno que se haya concertado, con o sin el asesoramiento y control del Técnico de la Oficina de Prevención de Riesgos.

Supuesto un Concierto de dos años de vigencia, situación que en la práctica se da con frecuencia, las figuras siguientes recogen las actividades planificadas, susceptibles de temporalizar, para cada ciclo anual, tanto para las disciplinas técnicas como para la vigilancia de la salud.

El punto de partida debe ser la elaboración del Plan de Prevención, responsabilidad del ayuntamiento que contará con el apoyo y asesoramiento del

S.P.A. concertado, y en el que se deben poner de manifiesto las necesidades en materia de prevención de riesgos laborales, los medios disponibles y los recursos necesarios para alcanzar los objetivos marcados en el Plan (Figura 6).

A YUNTA MIENTO

MEDIOS

RECURSOS

PLAN DE PREVENCIÓN

OBJETIVOS

Figura 6. Planteamiento general de la gestión preventiva.

Para las disciplinas técnicas (Figura 7) resulta imprescindible la realización de una evaluación inicial de riesgos, lo que exige el conocimiento previo de la situación a través de la correspondientes visitas a las diferentes dependencias e instalaciones municipales, la información complementaria precisa, la toma de datos y mediciones, etc.

La valoración de los riesgos, la propuesta de las medidas correctoras necesarias y la formación de los trabajadores nos permiten planificar la gestión de la prevención fijando los recursos necesarios, los plazos para poner en práctica las medidas propuestas y las responsabilidades en cada caso, con el fin de controlar los riesgos y verificar el grado de cumplimiento de los objetivos marcados.

DISCIPLINAS TÉCNICAS

VISITA INICIA L

OTRA S A CTIVIDA DES

EVA LUA CIÓN

RIESGOS MEDIDA S FORMA CIÓN

INVESTIGA CIÓN

A CCIDENTES INSPECCIONES INFORMES

PLA NIFICA CIÓN

RECURSOS PLA ZOS RESPONSA BILIDA DES

EVA LUA CIONES HIGIÉNICA S

A NÁ LISIS PUESTOS TRA BA JO

CONTROL RIESGOS

GRA DO CUMPLIMIENTO

MEMORIA ANUAL

Figura 7. Disciplinas Técnicas.

En lo que respecta a la Vigilancia de la Salud, para elaborar el protocolo específico para el reconocimiento médico de los trabajadores, es necesario disponer de la información que nos proporcionan los cuestionarios clínicos laborales, los reconocimientos médicos anteriores y la ficha de riesgos que afectan al trabajador (Figura 8).

VIGILANCIA DE LA SALUD

CUESTIONA RIOS C.L.

FICHA S RIESGOS

REC. MED. A NTERIORES

PROTOCOLO ESPECÍFICO

RECONOCIMIENTO MÉDICO

HA LLA ZGO

A PTITUD

EVA LUA CIÓN

Figura 8. Vigilancia de la salud.

La aplicación de la metodología propuesta supone, en general, en la administración local menores dificultades que en otros sectores, entre otras por las siguientes razones:

• Mayor implicación en el cumplimiento de la legislación relacionadacon la prevención de riesgos laborales.• Mayor fluidez en la relación con el S.P.A. por parte de los responsables municipales de la gestión preventiva.• Mayor facilidad para acceder a trabajadores, dependencias e instalaciones.• Mayor flexibilidad para planificar y temporalizar las actividadespreventivas.

REFERENCIAS

• 1. Memorias semestrales de la Oficina de Prevención de la Mancomunidad Campiña Sur (Badajoz), años 2004 a 2007.
• 2. Manual de  Procedimiento  Técnico  del Grupo INPREX –  Sersys, Almendralejo (Badajoz).
• 3. Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de riesgos laborales. BOE nº 269 de 10 de noviembre.
• 4. Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales. BOE nº 298 de 13 de diciembre.
• 5. Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención. BOE nº 27 de 31 enero.
• 6. Real Decreto 780/1998, de 30 de abril, por el que se modifica el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los servicios de prevención.
• 7. Real Decreto 604/2006, de 19 de mayo, por el que se modifican el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, y el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen  las  disposiciones  mínimas  de  seguridad  y  salud  en  las  obras  de construcción. BOE nº 127 del 29 de mayo de 2006.
• 8. Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local. BOE nº 80 de 3 de abril.
• 9. Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, por el que se aprueba el reglamento de organización, funcionamiento y régimen jurídico de las entidades locales. BOE nº 305 de 22 de diciembre.