La legislación preventiva ¿una carga o un factor de competitividad? Percepción de los empresarios de la Comunidad Autónoma de Madrid

Introducción

Con el fin de favorecer la competitividad de las empresas y de permitir su pervivencia en un contexto de grave crisis económica, las sucesivas reformas laborales, iniciadas en el año 2012, han proporcionado al empresario diversos instrumentos que le permiten la reducción de sus costes salariales. A comienzos de la crisis financiera y económica, los expertos advirtieron ya del peligro de que dentro de las políticas de reducción de costes a que se podían ver obligadas las empresas para mantener la competitividad, éstas llegaran a plantear la prevención como un gasto, burocrático en su conjunto, que pudieran recortar al máximo [1]. No hace falta decir que, desde un punto de vista estrictamente económico, ello sería desastroso, porque los costes que genera la falta de prevención (costes económicos y costes ocultos) son superiores a los costes derivados del cumplimiento de la legislación preventiva, lo que podría terminar repercutiendo en la propia viabilidad de las empresas.

Este estudio es continuación del Proyecto de investigación “Análisis de la Rentabilidad de la Prevención de Riesgos Laborales” realizado por el Grupo de investigación de la Facultad de Ciencias Sociales, de la Universidad Europea de Madrid, dirigido por los profesores Enrique Gragera y Ángel Rodríguez. En el marco de dicho proyecto, se planteó el objetivo general de contribuir al debate que mantienen empresarios e instituciones, aportando conocimiento sobre la rentabilidad que genera el esfuerzo económico que realizan las empresas para cumplir con la legislación en materia de prevención. En esta comunicación queremos dar a conocer cuál es la percepción de los empresarios respecto de la legislación preventiva, si la perciben como una carga o como un factor que, incluso, contribuye a mejorar la competitividad de sus empresas. Pero el presente trabajo se plantea también conocer el discurso de los distintos agentes implicados en la elaboración de las políticas preventivas: Administración pública, sindicatos y asociaciones de empresarios. El objetivo final es descubrir los motivos que están detrás de una decisión empresarial de no cumplir la legislación preventiva, lo que puede obedecer a la falta de cultura preventiva, a los defectos de la propia legislación o a una acción combinada de ambos factores.

Metodología

El grupo de investigación ha realizado una revisión crítica de la legislación preventiva con el fin de valorar si desincentiva a la prevención o si de su cumplimiento se derivan ventajas competitivas. Se ha querido llevar a cabo, asimismo, un análisis empírico, a través de entrevistas a los responsables del área de seguridad y salud laboral de los sindicatos CCOO (comisiones obreras), UGT (unión general de trabajadores) y USO (unión sindical obrera) y de las asociaciones empresariales CEOE (confederación española de organizaciones empresariales) y CEPYME (confederación española de pequeñas y medianas empresas), así como al Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo de la Consejería de Empleo, Turismo y Cultura de la Comunidad de Madrid –en adelante IRSST-. Debemos hacer constar, sin embargo, que no se ha recibido respuesta de UGT ni de las patronales. Para realizar las entrevistas se ha utilizado un modelo semiestructurado; partiendo de una serie de puntos básicos a tratar, el entrevistado mediante preguntas semicerradas, ha podido mostrar su opinión sobre la vertiente económica de la prevención, en concreto sobre la rentabilidad y el conocimiento de los costes e intangibles que genera. Posteriormente, se ha realizado un análisis del contenido comparativo de los discursos explícitos, identificando tanto los aspectos de consenso, como aquellos en los que había opiniones contrarias entre los agentes consultados, con la finalidad de describir las distintas percepciones sobre la legislación preventiva.

El estudio empírico se complementa con un análisis estadístico basado en una encuesta realizada a las empresas objeto de nuestro estudio. Los participantes (382 empresas) se identificaron y seleccionaron con el objetivo general de representar a distintos sectores de actividad económica en el marco de la realidad empresarial madrileña: construcción (72), industria (43) y servicios (267). Se priorizó la participación de representantes de pequeñas empresas (262 con menos de 50 trabajadores) y medianas empresas (120 con 50 o más trabajadores). Interesa destacar que de las empresas encuestadas, en 135 sí se habían producido bajas por accidentes de trabajo o enfermedades profesionales en los 2 últimos años, mientras que en 247 no. Los motivos para la elección de dichos criterios son los siguientes: en estas empresas se producen un 55% de los accidentes con baja, un 70% de accidentes graves; en estas empresas es donde más se contrata la externalización del servicio de prevención; y es en las empresas donde la externalización es su única modalidad preventiva las que sufren mayor número de accidentes con un 55%.

El estudio se ha centrado en la Comunidad Autónoma de Madrid, una región que en 2013 ha sido la cuarta en reducción de accidentes de trabajo en jornada laboral respecto de 2012 (con un 3,74%) tras Galicia (-28%), Castilla y León (-4,80%) y Asturias (-4,65%)[1]. El número de accidentes mortales, sin embargo, se ha incrementado en un 3,77%, frente a la caída del 2,7% para el total nacional.  En dicha Comunidad se han venido aprobando, con el consenso de los agentes sociales, hasta 4 planes directores de prevención de riesgos laborales, el último de ellos para los años 2013-2016, en los que se proponen acciones dirigidas a mejorar las condiciones de trabajo de los trabajadores y reducir los índices de siniestralidad laboral en la región, haciendo especial hincapié en las microempresas, pymes, medianas empresas y autónomas a quienes van dirigidas acciones de sensibilización, asesoramiento y formación.

Resultados

Percepciones de empresarios de la Comunidad Autónoma de Madrid

La encuesta que se presentó a los empresarios madrileños se estructuró en 3 bloques relativos a su percepción sobre la legislación preventiva (I), su percepción sobre la posible rentabilidad de la prevención (II) y su conocimiento sobre los costes de la siniestralidad (III). En esta comunicación analizaremos las respuestas correspondientes al primer bloque de preguntas.

1º pregunta ¿Me podría decir si la afirmación "La regulación actual en España en materia de prevención es eficaz para reducir la siniestralidad laboral" se aproxima nada, poco, bastante o mucho a su opinión?

Un 54,19 % de las empresas está bastante o muy de acuerdo en que la legislación sí es eficaz para reducir la siniestralidad. El mejor resultado se encuentra en las empresas de 1 a 4 trabajadores, donde el 12,24% está muy de acuerdo. En el extremo opuesto, el mayor porcentaje de los que no están “nada” de acuerdo corresponde a las empresas de 30 a 49 trabajadores. Aunque el resultado podría considerarse inicialmente positivo, después de casi 20 años de aplicación de la legislación preventiva, resulta preocupante que todavía un 30,89 % de las empresas piense que es poco eficaz. Por sectores, las respuestas más positivas se encuentran en el sector servicios, donde el 64,04 % de las empresas opinan que la legislación es bastante o muy eficaz, mientras que en el sector de la construcción se dan los peores resultados con un 43,06 % de las empresas que están “nada o poco” de acuerdo con la pregunta formulada2º pregunta: ¿Y "La legislación preventiva que afecta a mi actividad es clara"?

De nuevo la respuesta parece positiva, ya que un 67,54% de las empresas está de acuerdo “bastante o mucho” en que la legislación aplicable a su actividad es clara. Sorprende comprobar que la percepción negativa es notablemente superior en las empresas de 1 a 4 trabajadores, precisamente aquéllas en las que existe una mejor percepción respecto de la eficacia de la legislación. La segunda peor puntuación se encuentra en las empresas entre 30 y 49 trabajadores. Nos sorprende también que la respuesta más favorable se encuentre en uno de los sectores donde la legislación es especialmente compleja: el sector de la construcción, donde el 70,83 % de las empresas está bastante o muy de acuerdo con la pregunta planteada. En el extremo contrario, en el sector de la industria se dan los peores resultados con un 39,53 % de empresas que está “nada o poco” con la afirmación de que la legislación aplicable a su actividad es clara.

3ª pregunta: ¿Y "La legislación preventiva que afecta a mi actividad es de fácil aplicación"?

De nuevo la respuesta parece positiva ya que un 62,57% de las empresas está bastante o muy de acuerdo en que la legislación que afecta a su actividad es de fácil aplicación. Encontramos los mejores resultados en las empresas de 5 a 9 trabajadores, mientras que por primera vez observamos que los resultados más negativos se encuentran en las empresas de 50 a 250 trabajadores, con un 41,67% de empresas que están nada o poco de acuerdo. La razón podría encontrarse en que la normativa simplificadora de la gestión preventiva no se aplica a las medianas empresas. Sin embargo, muy de cerca, en el segundo puesto en opiniones desfavorables a la pregunta formulada (con un 38,78 %) encontramos a las empresas de 1 a 4 trabajadoras, que sí son destinatarias de esta normativa simplificada. Los mejores resultados se encuentran en esta ocasión en las empresas de 5 a 9 trabajadores. Por sectores, la mejor percepción se da, como era de esperar, en el sector servicios (64,42% está bastante o muy de acuerdo) y la peor en la industria (46,51% están poco o nada de acuerdo).

4º pregunta: ¿Y "La Legislación preventiva que afecta a mi actividad me resulta tan complicada que acudo a entidades especializadas para que me ayuden en su aplicación"?

En esta ocasión la respuesta mayoritaria guarda poca distancia con la respuesta contraria. Un 55,76 % de las empresas está bastante o muy de acuerdo con la afirmación de que la legislación aplicable a su actividad es tan complicada que se ve forzada a acudir a entidades especializadas. El mayor porcentaje se encuentra en las empresas entre 30 y 49 empleados (58,21 %).  Llama la atención que las empresas entre 1 y 4 trabajadores en las que se da la peor percepción sobre la claridad de la legislación y sobre la facilidad de su aplicación, sea donde exista el porcentaje más alto de empresas que está nada o poco de acuerdo con la afirmación planteada, seguidas de las empresas entre 4 y 9 trabajadores. Es cierto que en el momento de pasar la encuesta, únicamente en las empresas hasta 10 trabajadores el empresario podía asumir personalmente la prevención, pero ello no es incompatible con el recurso a entidades especializadas si, efectivamente, la legislación no se percibe como clara ni de fácil aplicación.  

5ª pregunta: ¿Y "La legislación me motiva a mejorar la prevención en mi empresa"?

Las respuestas en esta ocasión están muy igualadas. El 50% de las empresas está bastante o muy de acuerdo con la afirmación de que la legislación es motivante. Encontramos la respuesta más positiva en las empresas de 4 a 9 trabajadores (con un 52,38% que opina que bastante o mucho) y la más negativa en las empresas de 30 a 49 trabajadores (con un 53,73% que opina que poco o nada). Interesa resaltar que, pese a que las percepciones más negativas de la legislación se han venido apreciando en la industria, es este sector en el que un mayor porcentaje (58,14%) opina que la legislación motiva a mejorar la prevención en la empresa, quizá, porque, pese a las dificultades, y ante la mayor posibilidad de que se produzca un accidente de trabajo, la prevención se percibe como una necesidad, frente al sector servicios donde el 52,43 % está poco o nada de acuerdo con la afirmación planteada.

6ª pregunta: ¿Y "La legislación preventiva la considero más una carga que una ayuda para mejorar las condiciones laborales"?

Nuevamente, los resultados están prácticamente igualados. El 50,52% de las empresas está poco o nada de acuerdo con la afirmación de que la legislación es una carga, mientras que un 49,21 sí la comporte (mucho o bastante). Es en las empresas entre 1 y 4 trabajadores donde en mayor porcentaje se percibe como una carga (65,31%), seguida de las empresas entre 5 y 9 trabajadores (57,14%). En las empresas de 30 a 49 trabajadores (56,72%) es donde la percepción como una carga es inferior, seguida muy de cerca (56,67%) de las empresas de 50 a 250 trabajadores. Es en el sector de la construcción, quizá por las dificultades para aplicar la legislación preventiva como se verá a continuación, donde los empresarios apoyan más esta afirmación (con un 56,94%) y en la industria donde menos se percibe como una carga (un 60,47% comparte poco o nada la afirmación)7ª pregunta: ¿Y "La legislación preventiva me ha ayudado a reducir la siniestralidad en mi empresa"?

Sólo el 46,86% de las empresas está bastante o muy de acuerdo con esta afirmación. El porcentaje de los que no están “nada” de acuerdo es significativamente alto en las empresas de 1 a 4 trabajadores (hasta un 30,61 %). Las empresas de 30 a 49 trabajadores son las que más se manifiestan de acuerdo con esta afirmación (el 55,22 %) y las de 10 a 29 trabajadores las que menos (61,45%). Por sectores, las respuestas están muy igualadas. Lógicamente los sectores que más tienen esta percepción son el de la construcción (52,78%) y el de la industria (51,16%), frente al de servicios (44,57%)8ª pregunta: ¿Y "La crisis económica hace más dificultoso el cumplimiento de la legislación preventiva"?

El porcentaje de los que apoyan mucho o bastante esta afirmación es del 56,54 %, siendo llamativo en este caso, el alto porcentaje de los que opinan “mucho”, un 20,42%. Son las empresas de 5 a 10 trabajadores (el 58,73%), seguidas muy de cerca por las empresas de 30 a 49 trabajadores (el 58,21 %) las que más apoyan esta afirmación

Los discursos de los agentes sociales y de la Administración

El cuestionario que se presentó a los agentes sociales y a la Administración se estructuró en 3 bloques relativos al cumplimiento de la normativa preventiva (I), a costes y siniestralidad (II) y a la incidencia de la crisis económica (III). En esta comunicación analizaremos las respuestas correspondientes al primero y tercer bloque de preguntas.

1ª pregunta: En su opinión, ¿la legislación actual ayuda a mejorar la cultura preventiva de las PYMES madrileñas?

Existente consenso entre los agentes entrevistados acerca de la contribución de la legislación preventiva para la mejora de la cultura preventiva en las PYMES madrileñas. El IRSST recuerda que desde la publicación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales –en adelante LPRL- y sus normas de desarrollo, así como en las sucesivas modificaciones normativas que se han ido produciendo en todos estos años, siempre ha estado en el ánimo del legislador fomentar una nueva cultura de la prevención, así como potenciar la integración de la gestión de la prevención de riesgos laborales en los sistemas generales de gestión de las empresas. Este mismo ánimo ha impulsado las actuaciones que se han desarrollado en la Comunidad de Madrid, donde los sucesivos Planes Directores de Prevención de Riesgos Laborales han recogido líneas de actuación concretas que buscan desarrollar y consolidar la cultura de la prevención en esta región. El recientemente aprobado IV Plan Director lo recoge en el segundo de sus objetivos estratégicos, estableciendo una serie de líneas de actuación de sensibilización que se consideran imprescindibles para que se produzca un cambio en las conductas tanto de empresarios y trabajadores, como de la sociedad en su conjunto. “En este sentido, vamos a llevar a cabo actuaciones dirigidas a trabajadores y empresarios, a los alumnos de todas las fases del sistema educativo, desde la educación infantil a la universitaria, así como a toda la sociedad madrileña, a través de actuaciones dirigidas a los medios de comunicación o de difusión en municipios y ayuntamientos, entre otras.” El representante de USO realiza una consideración interesante al llamar la atención sobre la existencia en algunos casos de lagunas en la legislación “que las empresas aprovechan para no tomar todas las medidas necesarias en prevención de riesgos”. En cuanto a su validez para llevar una correcta gestión preventiva en la PYME, la considera válida y apta para asociar la gestión del sistema preventivo a las normas de certificación internacionales. El representante de CCOO pone de relieve la presión sindical como instrumento necesario para que la legislación se cumpla.

2ª pregunta: ¿Conocen qué opinión tienen los gestores de las PYMES madrileñas sobre la normativa preventiva que deben aplicar en sus empresas?

El representante de USO confiesa no conocer la opinión de las PYMES sobre la legislación preventiva, pero vuelve a insistir en la idea de que “a veces pueden verse beneficiados por la falta de concreción de ésta.” El representante de CCOO hace coincidir, en general, su opinión, con la de la “la totalidad de los empresarios que consideran la prevención como un gasto y no como una inversión”. El IRSST, por su parte, conocedor de las dificultades que en ocasiones tienen las empresas madrileñas, especialmente las pymes y microempresas, a la hora de dar cumplimiento a la normativa de prevención de riesgos laborales, recuerda que está desarrollando acciones que contribuyen a facilitar un mayor y mejor cumplimiento de la normativa, así como al fomento de la cultura preventiva en las empresas madrileñas. Entre dichas medidas destaca el asesoramiento directo a los empresarios, que se realiza a través de las 39 campañas que se han implementado desde el año 2008. “En estas campañas los técnicos del IRSST visitan las empresas, verificando el cumplimiento de los requisitos técnicos y reglamentarios aplicables, emitiendo recomendaciones para la correcta aplicación de la normativa y sobre buenas prácticas, que tengan como resultado una mejora de las condiciones de seguridad y salud de los trabajadores y la reducción de la siniestralidad laboral.”3ª pregunta: ¿La normativa preventiva ayuda a que se generen ventajas competitivas que puedan ser percibidas por los gestores de las PYMES madrileñas, como por ejemplo, facilidades en la obtención de contratos con la Administración Pública u otro tipo de incentivos?

El representante de USO califica de “muy positivo” el cumplimiento de la normativa para la competitividad de las PYMES madrileñas, pero considera esencial para ello que las empresas respeten el derecho a la participación y consulta de los trabajadores y sus representantes. De esta forma “pueden conseguir un alto nivel preventivo, con la consiguiente reducción de la siniestralidad e incluso incremento de la productividad, dada la satisfacción e implicación que esto produce en los trabajadores. Por otro lado el cumplimiento de la normativa española en la materia es necesaria y facilita el camino para conseguir las certificaciones de calidad que actualmente demanda el mercado”. El representante de CCOO insiste en que el cumplimiento de la normativa laboral es un requisito obligatorio a la hora de optar a un contrato con la Administración. El IRSST recuerda que las empresas que gestionan de forma adecuada la prevención de riesgos laborales, pueden conseguir incentivos públicos, entre otros, los previstos en el Real Decreto 404/2010, que regula un sistema de reducción de las cotizaciones por contingencias profesionales a las empresas que hayan contribuido especialmente a la disminución y prevención de la siniestralidad laboral (los conocidos como bonus). Continúa remarcando que “en la Comunidad de Madrid llevamos a cabo campañas de concienciación y sensibilización, en las que se destaca, de manera prioritaria, el coste humano y económico de la no prevención, así como la rentabilidad de la inversión en prevención. Remarcando que la calidad de las condiciones de trabajo, y en particular de la prevención, forma parte de la calidad empresarial.”4ª pregunta: En su opinión ¿la normativa influye en que España se encuentre a la cabeza de la Unión Europea en los índices de siniestralidad o este hecho se debe a otros factores ajenos a dicha normativa? ¿Cuáles pueden ser los motivos de que España se encuentre en dicha posición dentro de la UE?

Los representantes de ambos sindicatos no creen que la regulación española influya en los niveles de siniestralidad. Los motivos deben buscarse en la falta de una cultura preventiva tanto en los empresarios, que siguen viendo la prevención como un gasto, como en la Administración. Para el representante de USO “ los empresarios españoles están aún lejos de darse cuenta de que el gasto en prevención es una inversión. En cuanto a la Administración creo que es necesario que exija con mayor rigor el cumplimiento de la normativa. En cuanto a las PYMES, me gustaría apuntar que podría ser interesante una mayor labor de difusión de la legislación preventiva y asesoramiento por parte de la administración a sus gestores, para garantizar que el desconocimiento no sea un factor que lleve al incumplimiento legal.” El representante de CCOO apunta a otros factores, además del poco cumplimiento de la normativa, que influyen en los índices de siniestralidad: “el aumento del empleo precario y sin derechos” que se está generalizando con la crisis económica. El IRSST sin embargo, niega la mayor ya que considera que “no se puede afirmar categóricamente que efectivamente España se sitúe en esa posición, ya que los datos estadísticos en los que se basan no son fácilmente comparables, por lo tanto no puede sacarse esa conclusión sin hacer un análisis más exhaustivo”. Respecto de la calidad de nuestra legislación recuerda que transpone las Directivas comunitarias, por lo que no ha de ser éste en ningún caso el hecho diferencial. “En España, y en la Comunidad de Madrid, estamos realizando un gran esfuerzo para la mejora de las condiciones de seguridad y salud en el trabajo y la lucha contra la siniestralidad laboral y así se está reflejando en el descenso continuo de los índices de siniestralidad.”5ª pregunta: ¿Están siendo efectivas las campañas institucionales para que los gestores de las PYMES madrileñas mejoren la gestión económica de la siniestralidad y perciban la prevención como una inversión y no como un coste?

Los sindicatos coinciden en afirmar que tales campañas no están siendo efectivas entre los empresarios, pero sí para los trabajadores que “son los que asumen la responsabilidad de exigir, cuando le es posible, a las empresas el cumplimiento de la ley” (USO). Para el representante de CCOO “más que las campañas institucionales, está funcionando la presión sindical en aquellas empresas en las que contamos con estructura”. En sentido contrario, el IRSST relaciona la reducción de los índices de siniestralidad en la Comunidad de Madrid con las campañas de asesoramiento que se están llevando a cabo entre las pymes y microempresas, como el programa “Prevenir los riesgos laborales es rentable”.

6ª pregunta: ¿En qué medida la actual crisis económica puede estar afectando al grado de cumplimiento de la normativa preventiva en las PYMES madrileñas?

Existe consenso acerca de los efectos negativos que está generando la crisis en materia de prevención. “Está afectando negativamente, por un lado por la disminución de recursos humanos dedicados a gestionar prevención, y por otro por la forma en que se viene trabajando en este período de crisis en el que los trabajadores deben asumir cualquier condición laboral si no quieren perder su puesto. Por otro lado, cada vez más los índices de siniestralidad son engañosos y por lo tanto pueden revelarse inútiles. Los trabajadores no se atreven a darse de baja, no se notifican los accidentes, además de esto, las mutuas los califican a la baja, y no reconocen en muchos casos, las contingencias profesionales.” (USO). El representante de CCOO considera esencial, para no dar marcha atrás, “las presiones sindicales y la concienciación de los trabajadores”. El IRSST admite que “las empresas están sufriendo las dificultades de la crisis económica actual, si bien esta situación no ha de ser motivo que pueda afectar al grado de cumplimiento de la normativa preventiva. Las empresas han de optimizar los recursos de que disponen y ahí debemos estar las administraciones públicas, apoyándolas en esa tarea, a través de políticas eficaces que coadyuven en un mejor cumplimiento de la normativa y en la consolidación de la cultura de la prevención”.

7ª pregunta: Sobre la inversión en seguridad laboral que realizan las PYMES madrileñas debido a la crisis económica actual

Los representantes sindicales están de acuerdo en afirmar que la inversión en seguridad laboral se está reduciendo. “Están recortando incluso en EPI,s [equipos de protección individual] que los comparten varios trabajadores” (CCOO). El representante del IRSST no contesta.

Eficacia de la legislación preventiva española

La LPRL constituye el pilar fundamental de la política de protección de la seguridad y salud de los trabajadores. Dicha Ley transpuso la Directiva 89/391/CEE, de 12 de junio de 1989, relativa a la aplicación de las medidas para promover la mejora de la seguridad y salud de los trabajadores en el trabajo, que contiene el marco jurídico general en el que opera la política de prevención comunitaria y que ha sido desarrollada a través de directivas, que han sido transpuesta a la normativa española. De forma que puede afirmarse que en estos años, desde 1995, España se ha dotado de un marco homologable a la política común de seguridad y salud en el trabajo de la Unión Europea y a las políticas desarrolladas por sus Estados miembros. A lo largo de los casi 20 años de su vigencia, son varios los defectos que se le han imputado y que pasamos a relacionar a continuación:

a. Es una legislación prolija, compleja y numerosa

La normativa española sobre prevención está constituida por la propia ley y por “sus disposiciones de desarrollo o complementarias y cuantas otras normas, legales o convencionales, contengan prescripciones relativas a la adopción de medidas preventivas en el ámbito laboral o susceptibles de producirlas en dicho ámbito” (art. 1 LPRL).  En consecuencia, a la legislación estrictamente laboral, hay que añadir normas procedentes de otros campos, en la medida en que puedan tener alguna repercusión en la salud y seguridad de los trabajadores: normas de seguridad industrial, de seguridad privada, de seguridad vial, relativas a la protección del medio ambiente, de salud pública etc. El resultado final es que la legislación preventiva es numerosa y compleja tal como se evidenció en el diagnóstico de situación que sirvió de base para elaborar la Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo 2007-2012, aprobado por el Gobierno español en el año 2007[2]. En este documento se resalta en primer lugar, como uno de los aspectos negativos sobre el que deberían trabajar las Administraciones públicas, la excesiva carga normativa que pequeñas y medianas empresas soportan con dificultad, por tratarse de normativa muy numerosa y compleja. A ello se une que, en un relativamente corto espacio de tiempo, se ha incorporado al ordenamiento jurídico español la normativa comunitaria sobre seguridad y salud en el trabajo, lo que provoca la aparición constante de nueva normativa, especialmente compleja por su carácter técnico, cuyo conocimiento y cumplimiento resulta dificultoso para pequeñas y medianas empresas. Hasta el año 2013 el desarrollo reglamentario ha sido amplio: hasta 780 normas vigentes de ámbito nacional. Existen, además, números textos sobre cuestiones de prevención de riesgos laborales en forma de normas UNE, convenios colectivos, criterios técnicos, Guías de actuación inspectora, Normas y Guías técnicas del INSHT (Instituto Nacional de Seguridad y Higiene en el Trabajo). Al respecto hay que decir, como denuncian los sindicatos encuestados, que, pese al esfuerzo hecho por la Administración, el conocimiento de esas Guías técnicas no llega a los empresarios, quienes se quejan, además, de que su contenido, como el de la legislación cuya aplicación intentan facilitar, no es del todo claro.

La legislación preventiva es especialmente compleja en los supuestos de concurrencia empresarial, lo que provoca en no pocas ocasiones situaciones de inseguridad jurídica para los empresarios. Como ya apuntó PÉREZ DE LOS COBOS ORIHUEL [2]. en el año 2004, el problema está en los distintos puntos de vista desde los que se enfoca la regulación. Mientras el art. 24 LPRL, en la línea de la normativa comunitaria e internacional, obedece a una finalidad preventiva, mediante el establecimiento de una escala obligatoria, el art. 42.3 del Texto Refundido de Infracciones y sanciones en el orden social –en adelante LISOS- afronta la cuestión del establecimiento de responsabilidades desde una lógica represora y aboca a la confusión de responsabilidades. En la práctica el art. 42.3 tiene dos efectos perniciosos, ya que asigna al empresario principal una responsabilidad solidaria general, convirtiéndolo en un deudor de seguridad general, dejando así vacío de contenido al art. 24 LPRL. De esta forma se ha “desresponsabilizado” a contratistas y subcontratistas, dañando además la seguridad jurídica y económica del trafico en la contratación de obras y servicios.

SÁNCHEZ-CERVERA [3] dirige la atención hacia otro problema, y es que dicha normativa técnico-jurídica “escapa generalmente al conocimiento en profundidad de asesores y abogados que no están especializados en la materia. Los asesores externos, los servicios de prevención ajenos -entidades acreditadas por la administración para asesorar y apoyar al empresario y a sus trabajadores en PRL- no están en la actualidad cubriendo las lagunas existentes en las empresas, por cuanto y, entre otras razones, sus servicios se minimizan en conciertos de la actividad preventiva con un valor residual de la prevención y con unas condiciones económicas del concierto infravaloradas”.

b. Escasa concreción e indeterminación de algunos conceptos

La normativa no sólo es abundante sino que los conceptos que emplea adolecen de excesiva generalidad, escasa concreción e indeterminación, lo que provoca interpretaciones distintas por partes de los sujetos implicados (empresarios, trabajadores, Inspección de Trabajo…) y, como recientemente criticaba el profesor SEMPERE NAVARRO [4], ha generado interpretaciones técnicas, que, a su vez, han creado obligaciones jurídicas nuevas que carecen de valor imperativo suficiente[3]. A esta falta de claridad de la normativa preventiva, aludía el representante de USO advirtiendo de que las posibles lagunas permitían al empresario eludir el cumplimiento de sus obligaciones.

c. Generalidad de la legislación

El diagnóstico de situación que sirvió de base a la Estrategia Española 2007-2012, evidenciaba también que la normativa de prevención de riesgos laborales ha podido adolecer en algunos casos de cierta generalidad, sin tener adecuadamente en cuenta otras variables igualmente importantes como algunas peculiaridades de los diferentes sectores de actividad. Todo ello ha dado lugar a problemas como la falta de un nivel adecuado de integración de la prevención en la empresa, así como un cumplimiento más formal y burocrático que real y efectivo de las obligaciones preventivas. Pero, junto a la falta de atención a las peculiaridades de cada sector, se ha criticado también que la normativa no tenga en cuenta el tamaño de la empresa [4 y 5], una reclamación recientemente formulada por el responsable de riesgos laborales de CEPYME, Don José Ignacio Torres, en un encuentro que tuvo lugar en la CEOE el 16 de julio de 2013. A su juicio, la prevención no es un problema, sino una solución para las empresas si quieren ser más competitivas. En este punto, consideramos, que tratándose de los Reales Decretos que regulan riesgos específicos, el riesgo afecta por igual a todas las empresas con independencia de su tamaño y todas ellas, para evitar el riesgo, están obligadas a adoptar las medidas preventivas. Cuestión distinta es que la adopción de estas medidas tenga un impacto económico mayor en una micropyme o en una pyme que en una mediana o gran empresa. Dicha desigualdad respecto de los medios para cumplir las obligaciones previstas por la normativa, debe ser corregida por los poderes públicos asumiendo total o parcialmente los costes (por ejemplo, como se proponía en la Estrategia 2007-2012, a través de planes renove de equipos de trabajo obsoletos, que contribuyen, además a mejorar la productividad).

Lo cierto es que se ha hecho un esfuerzo desde de los poderes públicos por acercar la prevención a las pequeñas y medianas empresas y facilitar el cumplimiento de la normativa. Dando cumplimiento a las directrices de la Estrategia 2007-2012, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio (BOE de 23 de diciembre) y la reciente Ley 14/2013, de 27 de septiembre, de apoyo a los emprendedores y su internacionalización (BOE de 28 de septiembre), han modificado la LPRL con el fin de acercar la prevención a este tipo de empresas:

1º. En primer lugar, el art. 5.5 LPRL recoge ahora como un nuevo objetivo de la política en materia de prevención, la promoción de la integración de la prevención de riesgos en el sistema de gestión de la Empresa, objetivo que ya no es sólo del empresario sino también de la política pública [6]. En el mismo apartado se añade que esta política debe tener en cuenta las necesidades y dificultades específicas de las pequeñas y medianas empresas, para lo cual a la hora de elaborar disposiciones generales en materia de prevención de riesgos laborales deberá incluirse un informe sobre la aplicación de cada disposición en las pequeñas y medianas empresas, incluyéndose, en su caso, las medidas específicas que para ellas se hayan contemplado.

2º. En segundo lugar, en el art. 16 LPRL, dedicado al plan de prevención de riesgos laborales, la evaluación de los riesgos y la planificación de la actividad preventiva, se permite ahora en el apartado 2 bis que las empresas, en atención al número de trabajadores y a la naturaleza y peligrosidad de las actividades realizadas puedan realizar el plan de prevención de riesgos laborales, la evaluación de riesgos y la planificación de la actividad preventiva de forma simplificada, siempre que ello no suponga una reducción del nivel de protección de la seguridad y salud de los trabajadores y en los términos que reglamentariamente se determinen. El art. 2.4 RD 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los servicios de prevención –en adelante RSP-, desarrolla el contenido del art. 16.2 bis LPRL disponiendo que en las empresas de hasta 50 trabajadores en las que no se desarrollen actividades de las contenidas en el Anexo I del mismo Real Decreto (entre otras, trabajos con exposición a radiaciones ionizantes; trabajos con exposición a agentes tóxicos y muy tóxicos; trabajos con exposición a agentes biológicos; fabricación, manipulación y utilización de explosivos; trabajos de minería o actividades en obras de construcción) se podrán reflejar en un mismo documento el plan de prevención de riesgos laborales, la evaluación de riesgos y la planificación de la actividad preventiva. En febrero de 2012 el INSHT publicó la Guía “Simplificación documental” que contiene las orientaciones para la elaboración de este documento único [7].

3º. En tercer lugar y en la misma línea de simplificación de obligaciones, el apartado 3 del artículo 29 RSP dispone que las empresas de hasta 50 trabajadores cuyas actividades no estén incluidas en el Anexo I, que desarrollen las actividades preventivas con recursos propios y en las que la eficacia del sistema preventivo resulte evidente sin necesidad de recurrir a una auditoría (bien por el limitado número de trabajadores o bien por la escasa complejidad de las actividades preventivas), estarán eximidas de la obligación de auditar su sistema de prevención.

4º. En cuarto lugar, en materia de organización de la prevención, se facilita la asunción personal por el empresario de la actividad preventiva, subiéndose de seis a diez el número de trabajadores de la empresa (art. 30 LPRL), manteniéndose el resto de requisitos (que realice habitualmente su trabajo en la empresa, que la actividad de la misma no esté entre las que contempla el Anexo I RD 39/97 y que tenga la formación adecuada conforme al Capítulo VI RD 39/1997 –formación de nivel básico: 30 horas-)[4]. La ley 14/2013 da un paso más y dispone que el empresario podrá también asumir la actividad preventiva cuando su empresa ocupe hasta 25 trabajadores si, además de cumplir con los requisitos antes expuestos, dispone de un solo centro de trabajo. Esta medida se ha encontrado con la oposición frontal de los sindicatos CCOO[5] y UGT[6], que advierten del peligro de que disminuya la calidad de la prevención en este tipo de empresas, que suponen el 95,5 % del tejido empresarial español. La reforma se completa con la adición en la LPRL de una nueva Disposición adicional 17ª en la que se obliga al Ministerio de Empleo y Seguridad Social y al INSHT, en colaboración con las Comunidades Autónomas y los agentes sociales, a llevar a cabo una actuación concreta de asesoramiento a las empresas de hasta 25 trabajadores. Dicha actuación consistirá “en el diseño y puesta en marcha de un sistema dirigido a facilitar el asesoramiento necesario para la organización de sus actividades preventivas, impulsando el cumplimiento efectivo de las obligaciones preventivas de forma simplificada”[7].

d. Excesivo formalismo y burocratización

En relación con las obligaciones formales, la ley LPRL en su art. 23 recoge obligaciones documentales amplias que incluyen: evaluación de riesgos, planificación para el control de riesgos, manual de prevención y procedimientos de las actividades preventivas, incluyendo un plan de formación; auditoría del sistema; proyectos de instalaciones y equipos; manuales de instrucciones; instrucciones de trabajo y normas de seguridad; plan de emergencia; Documentación del uso de los EPIs; Revisión-control de instalaciones, equipos y lugares de trabajo; actas de reuniones de prevención; práctico de los controles del estado de salud de los empleados; registro y control de la siniestralidad; investigación de accidentes. Se produce así lo que se ha calificado como una “burocratización de la actividad preventiva” un formalismo acentuado por la proliferación de sistemas normalizados de gestión de la prevención con orientación a principios y criterios de “sistemas de calidad” [5]. La propia Estrategia Española 2007-2012, reconocía que finalmente el cumplimiento de la normativa sobre prevención era más burocrático y formal que real. Desde la patronal se critica que es en ocasiones la propia Administración, con su forma de actuar, quien contribuye al reforzamiento de esta cultura “formalista”. Por ejemplo, GOROSTIDI DEL PULGAR [5] llama la atención sobre la forma de actuar de la Inspección de Trabajo, a través de unos protocolos de actuación basados en “check list” de verificación documental obviando la evaluación de resultados (manual de instrucciones de…, justificación documental de…, características de los equipos de protección colectiva/individual…, justificantes de rechazo a vigilancia de la salud…, justificantes de planes de formación…).

Uno de los ámbitos donde el cumplimiento estrictamente formal, no real, de la legislación, se pone con más frecuencia de manifiesto es en el de la formación. Las sentencias evidencian la generalización de prácticas que no cumplen con las exigencias de “adecuación y suficiencia” como la de entregar libros o fascículos sobre prevención de riesgos (STSJ Cataluña de 14 de marzo de 2008), la de limitarse a advertir a auxiliar de caja en un salón recreativo del riesgo de custodia de valores y decir que en caso de atraco no se ofrezca resistencia, pero sin proporcionar un protocolo de actuación con las medidas de seguridad a tomar (STS de 12 de junio de 2013), la de limitarse a dar a conductor de tractor una formación de tres horas referida a otros vehículos de motor, consistente en cómo manejar las palancas del tractor, hacia adelante y hacia atrás, con la indicación de que hay que ir despacio, cargando escombro, (STSJ Asturias de 6 de julio de 2012), la de facilitar el libro de instrucciones en inglés (STSJ Andalucía/Sevilla de 23 de septiembre de 2010), por sólo citar algunas de las más recientes. Se olvida con frecuencia que no es suficiente dar la formación y las instrucciones adecuadas al trabajador, ó facilitar las herramientas y cumplir la ley de PRL, sino que la responsabilidad empresarial comprende también: vigilar y comprobar la efectividad de la formación dada, el cumplimiento de instrucciones y de la ley de PRL, así como la utilización de las herramientas de protección facilitadas.

e. La falta de responsabilidad de los trabajadores

El artículo 29 LPRL enumera las obligaciones de los trabajadores en materia de prevención de riesgos laborales. Sin embargo, el incumplimiento doloso o imprudente (imprudencia temeraria) de dichas obligaciones sólo podrá dar lugar a la imposición de una sanción por parte del empresario (art. 29.3 LPRL), pero no a una sanción por parte de la Autoridad Laboral, ya que el art. 2 LISOS no incluye entre los posibles infractores de la legislación preventiva a los trabajadores.

f. La imputación de responsabilidad objetiva al empresario

Propiamente la responsabilidad del empresario por los daños causados por un accidente de trabajo no se configura como una responsabilidad objetiva, ya que se exige que la empresa haya incumplido la normativa preventiva y que exista una relación de causalidad entre la infracción y el resultado dañoso. No obstante, por vía jurisprudencial la responsabilidad del empresario se ha venido configurando de forma tan amplia que puede hablarse de una responsabilidad cuasi objetiva, ya que “el deber de protección del empresario es incondicionado y, prácticamente, ilimitado” pues “deben adoptarse las medidas de protección que sean necesarias, cualesquiera que ellas fueran. Y esta protección se dispensa aún en los supuestos de imprudencia no temeraria del trabajador" dado que la “efectividad de las medidas preventivas deberá prever [incluso] las distracciones o imprudencias no temerarias que pudiera cometer el trabajador” (sentencia del Tribunal Supremo de 8 de octubre de 2001). Esta responsabilidad cuasi objetiva, que ha sido objeto de crítica por SEMPERE NAVARRO [4] genera gran inseguridad para los empresarios, ya que, pese a cumplir la normativa en materia de seguridad, puede imputársele la responsabilidad por el daño causado, al apreciar el juez que no ha obrado con la “diligencia de un prudente empleador”, término jurídico indeterminado. Por otro lado, en los procesos por responsabilidad derivada de accidente de trabajo y enfermedad profesional opera la inversión de la carga de la prueba, de forma que, conforme al art. 96.2 de la Ley Reguladora de la jurisdicción social “corresponderá a los deudores de seguridad y a los concurrentes en la producción del resultado lesivo probar la adopción de las medidas necesarias para prevenir o evitar el riesgo, así como cualquier factor excluyente o minorador de su responsabilidad. No podrá apreciarse como elemento exonerador de la responsabilidad la culpa no temeraria del trabajador ni la que responda al ejercicio habitual del trabajo o a la confianza que éste inspira”. En otras palabras, se presume la culpabilidad del empresario en tanto en cuanto no demuestre fehacientemente lo contrario, con lo que vendrá obligado a probar su inocencia [3].

Discusión de resultados

Es evidente que la legislación preventiva española, pese a ser muy avanzada y homologable a la normativa de otros países de la Unión Europea, adolece todavía de algunos defectos que pueden incidir en la siniestralidad de nuestro país. Recuérdese que hasta un 32,2% de las empresas encuestadas opina que la legislación no es clara y el 55,76% que es tan complicada que se ven obligadas a acudir a entidades especializadas para aplicarla. Sin embargo, los sindicatos y el IRSST apuntan fundamentalmente a la falta de cultura preventiva existente en nuestro país. Todos los agentes están de acuerdo en la importancia de intensificar las campañas de formación y sensibilización principalmente de las pymes y microempresas, ya que, pese a los esfuerzos realizados por la Administración, no están calando. En 2014 muchos empresarios siguen sin darse cuenta de que “hacer prevención” no es limitarse a rellenar unos papeles y tenerlos guardados en un armario a la espera de que la Inspección de Trabajo los solicite. Creemos, sin embargo, que esa falta de cultura preventiva no sólo es achacable a los empresarios y a los propios trabajadores, sino también a la propia Administración que, no se olvide, también es empleadora. Cuando asume este papel ¿podemos achacarle los mismos defectos que a los empresarios privados? ¿considera la prevención como una carga? En este sentido, es muy significativo que cuando la Ley de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, ha modificado el art. 30 LPRL para elevar, de 10 a 25, el número máximo de trabajadores de las empresas a las que se permite asumir personalmente al empresario las tareas de prevención de riesgos laborales, lo ha hecho en el artículo 37 que lleva por título “simplificación de las cargas administrativas”. Parece que al legislador “le ha traicionado el subsconsciente” al calificar como una “carga” la organización preventiva. Como indicó el Consejo Económico y Social en su Dictamen sobre el anteproyecto de dicha Ley, el titulo del art. 37 es desafortunado, ya que “la seguridad y salud de los trabajadores en ningún caso puede tratarse como una carga administrativa” [8].

Centrándonos en los agentes sociales ¿qué papel ocupan las área de seguridad y salud laboral en la organización interna de los Sindicatos y Asociaciones empresariales?¿qué importancia se les da? Como empleadores ¿son un ejemplo de cumplimiento de la normativa preventiva? Es significativo que el Acuerdo Interconfederal para la negociación colectiva para el año 2007, firmado entre CCOO, UGT, CEOE y CEPYME, fuera el último de esta naturaleza en el que se incluyera un capítulo específico para la seguridad y la salud en el trabajo.

Conclusiones

Analizados los factores que se encuentran detrás de la decisión empresarial de no cumplir la normativa preventiva, creemos necesario emprender una reforma que apunte en dos direcciones: la mejora de la cultura preventiva y la mejora de algunos aspectos de la legislación.

1ª Primera conclusión: propuestas para la mejora de la cultura preventiva:

- En la línea de los tribunales que “levantan el velo” para descubrir la realidad de la actuación preventiva empresarial, es necesario que la Administración al controlar y sancionar incida no sólo en el cumplimiento de los aspectos formales, sino en los resultados de las medidas preventivas. Es necesario, hacer especial hincapié en que la formación que se proporciona sea adecuada y específica para los riesgos existentes en cada empresa. Debe atenderse de forma muy especial no sólo a los contenidos, sino a la forma de impartición, ya que no siempre la formación on line, que tiende cada vez más a generalizarse, garantiza reúne aquellas notas. Además, resulta necesario aumentar la coordinación de todos los agentes implicados en la elaboración de planes de formación, y no repetir acciones/contenidos [4]. .

- Son esenciales las campañas de formación y sensibilización desde la etapa educativa, pues los niños de ahora, son los empresarios y trabajadores del futuro.

- Es necesario, además, controlar el papel que están desempeñando las gestorías y consultorías, en las que en muchas ocasiones los empresarios que asumen personalmente la prevención, delegan sus funciones, algo completamente irregular, aun cuando los profesionales del asesoramiento de empresas, tuvieran titulación de técnico en prevención de riesgos laborales (lo que no siempre es el caso).

- Es necesario hacer un esfuerzo adicional por acercar a las pequeñas y medianas empresas todas las herramientas creadas por la Administración, ya que, conforme denuncian los sindicatos estas campañas de información no están llegando a los empresarios (el programa Evalua-t, por ejemplo, apenas es conocido entre los pequeños empresarios madrileños).

2ª conclusión: propuestas de mejora de la legislación:

- Es preciso hacer una codificación legal y reglamentaria de forma que exista un único Reglamento de Prevención ordenado por capítulos y al que se incorporen todas las normas sucesivamente aprobadas [4].

- Dentro de las políticas públicas en materia de seguridad y salud laboral, tendría que ser prioritaria la aprobación de Programas de ayudas públicas para financiar la adopción de medidas preventivas en pequeñas empresas donde existan riesgos especialmente graves (por ejemplo, para financiar la realización de una medición especial).

- En materia de coordinación de actividades empresariales sería necesario clarificar la normativa de la regulación de la seguridad y salud en el trabajo en los supuestos de concurrencia de actividades empresariales, delimitando en el art. 24 LPRL cuidadosamente las obligaciones y responsabilidades de cada uno de los sujetos que intervienen y haciendo que cada uno de ellos responda de sus propios incumplimientos [2].

- En materia de imprudencia de los trabajadores, se debería incluir en el art. 2, como sujetos infractores, al propio trabajador que pone en peligro su seguridad y salud y la de sus compañeros. Compartimos las propuestas de SEMPERE NAVARRO [4] de que dentro del art. 14 LPRL se haga también referencia a las obligaciones y responsabilidades de los propios trabajadores en su protección, con independencia de que deban desarrollarse exhaustivamente en el art. 28. También deberían delimitarse las obligaciones y responsabilidades de los trabajadores respecto a la utilización adecuada de los equipos de trabajo y los medios de protección.

- Compartimos también la propuesta de SEMPERE NAVARRO [4] respecto del bonus: es preciso revisar el sistema establecido para reducir las incertidumbres y la carga administrativa y burocrática que implica. El retorno económico, además, debería ser más elevado para que la empresa perciba que le compensa adoptar medidas porque se le reduce el coste de las cuotas empresariales.

Agradecimientos

Una versión preliminar de este artículo se presentó en el congreso ORPconference 2014.

Referencias bibliográficas

• 1. Ignasi Colindres Valls, La prevención de riesgos laborales en el entorno actual de crisis económica (2010), Revista Prevention World Magazine núm. 33, http://preventionworld.com/es/actualidad/articulos/prevencionriesgoslabo... (última consulta 07/03/2014)
• 2. Pérez de los Cobos Orihuel, F., La prevención de riesgos laborales en las estructuras empresariales complejas, (2004), Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, núm. 48, pág. 68, 70.
• 3. SánchezCervera, A., La nueva responsabilidad empresarial en seguridad y salud laboral, (noviembre 2011), Noticias jurídicas, disponible en http://noticias.juridicas.com/articulos/40DerechoLaboral/201111367854235... (última consulta 07/03/2014)
• 4. Sempere Navarro, A., Ponencia “Posibilidades de simplificación normativa en la prevención de riesgos laborales”, en el Seminario que tuvo lugar en la CEOE el 17 de septiembre de 2013, bajo el título Por una legislación preventiva simple, útil y eficaz. Disponible en: http://www.prl.ceoe.es/resources/image/Ponencia_Antonio_V__Sempere_Navar... (última consulta 07/03/2014)
• 5. Juan María Gorostidi del Pulgar, Ponencia presentada en el Seminario que tuvo lugar el 17 de septiembre de 2013, bajo el título Por una legislación preventiva simple, útil y eficaz.
• 6. Nieto García, A., La gestión de la prevención de riesgos en las pymes (2010), Lex Nova: La revista, núm. 61, págs. 3639.
• 7. Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, Guía “Simplificación documental”, 2012, Disponible en http://www.insht.es/InshtWeb/Contenidos/Normativa/GuiasTecnicas/Ficheros....
• 8. Consejo Económico y Social, (2013),  Dictamen sobre el Anteproyecto de ley de apoyo a los emprendedores y su internacionalización, disponible en: http://www.ces.es/documents/10180/631510/Dic062013.pdf