La Gestión de Prevención de Riesgos Laborales en las Obras Públicas

Dra. Mª Carmen Rubio Gámez                         Dr. Juan Carlos Rubio Romero E.T.S.I.C.C.P. Universidad de Granada                               E.T.S.I.I. Universidad de Málaga mcrubio@ugr.es                                                               juro@uma.es

Dr. Antonio Menéndez Ondina                        Dr. Germán Martínez Montes E.T.S.I.C.C.P. Universidad de Granada                                                E.T.S.I.C.C.P Universidad de Granada aondina@ugr.es                                                               german00@ugr.es

RESUMEN

Los índices de siniestralidad laboral que tienen lugar en el sector de la construcción, de acuerdo con las estadísticas del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, son muy superiores a los registrados en el resto de los sectores de actividad económica, ocasionando importantes costes económicos y sociales en España.

Entre las actividades que tienen lugar en la construcción, es preciso diferenciar entre “edificación” y “obra civil”, y de forma especial entre “obras públicas” en las que el promotor es la Administración Pública y obras ejecutadas por promotores privados”. Una característica común a todas ellas, en cuanto a Gestión de Prevención de Riesgos Laborales (GPRL), es la aplicación del R.D.1627/97 por el que se establecen las Disposiciones Mínimas de Seguridad y Salud para las obras de construcción. Sin embargo, en el caso de las obras públicas, también hay que tener presente la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, singularidad que repercute en la GPRL de las mismas.

En esta comunicación se trata de poner de manifiesto como tiene lugar la GPRL en las obras públicas, considerando paralelamente el marco normativo en materia de prevención de riesgos laborales y la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

1.- INTRODUCCIÓN

El sector de la construcción presenta unas tasas de siniestralidad laboral muy elevadas, muy por encima de los demás sectores de actividad económica del país y bastante alarmantes si consideramos que han transcurrido ya casi nueve años desde la entrada en vigor de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales y siete desde la entrada en vigor del RD 1627/97 por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicables a las obras de construcción.

La mayor parte de las comunicaciones y artículos técnicos en relación a la seguridad y salud en la construcción, tratan las “obras de construcción” de un modo generalista o están dirigidos a la actividad de “edificación”, habiéndose tratado en menor profundidad las obras de ingeniería civil, y dentro de estas las obras promovidas por las Administraciones Públicas (1). La importancia de las obras públicas en la economía del país y las singularidades que estas presentan con respecto a las obras ejecutadas por promotores privados, ha motivado la realización del presente artículo.

Esta comunicación comienza por exponer las singularidades de las obras de construcción, concretamente las obras públicas, para a continuación, y de acuerdo con la normativa de aplicación en materia de prevención de riesgos laborales, abordar la gestión de la prevención en las mismas.

Se dedica un apartado para tratar la problemática en la interpretación y aplicación de determinados puntos de la normativa, como la designación de los coordinadores en materia de seguridad y salud, libro incidencias,... y las nuevas aportaciones establecidas en la Guía Técnica del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo, para la evaluación y prevención de riesgos relativos a las obras de construcción.

2.- CARACTERÍSTICAS DE LAS OBRAS DE LAS OBRAS PÚBLICAS EN RELACIÓN A LAS OBRAS DE CONSTRUCCIÓN.

En este primer apartado es preciso definir qué se entiende por obra de construcción y establecer una clasificación previa de las distintas tipologías de “obras de construcción”.

El art.2 del RD 1627/97 por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, define:

“Obra de construcción u obra como: cualquier obra, pública o privada, en la que se efectúen trabajos de construcción o ingeniería civil cuya relación no exhaustiva figura en el anexo I”.

ANEXO I

Relación  no  exhaustiva  de las obras de construcción

Excavación. Movimiento de tierras. Construcción.

Montaje y desmontaje de elementos prefabricados. Acondicionamiento o instalaciones. Transformación.

Rehabilitación. Reparación. Desmantelamiento. Derribo. Mantenimiento. Conservación Trabajos de pintura y de limpieza. Saneamiento.

Hay que tener en cuenta que las actividades que tienen lugar en la construcción son diversas y dan lugar a diferentes tipos de obras, tanto en lo que ser refiere a sistemas constructivos, como a la modalidad de contratación y gestión de las mismas.

A continuación se establece una clasificación de las obras de construcción, atendiendo a los criterios de “promotor”, “actividad principal” a desarrollar y “existencia de proyecto de ejecución de obra”:

a) atendiendo al promotor:

• obras públicas: el promotor de la obra es la administración pública
• obras privadas: promovidas por una entidad privada

b) atendiendo a la actividad principal a desarrollar:

• obras de ingeniería civil
• obras de edificación

c) existencia de proyecto de ejecución:

• obras con proyecto: (son los casos mas generales)
• obras sin proyecto: un ejemplo de estas son las obras de emergencia

La definición que el RD 1627/97 establece sobre “obras de construcción”, ha suscitado ambigüedades en la interpretación sobre la aplicación del reglamento a determinados tipos de obras y concretamente en algunas de las obras o actuaciones que realiza la administración pública, que se comentarán en los siguientes apartados. Es de destacar el caso de “obras sin proyecto” así como los contratos de “conservación integral”.

Además, las obras de construcción presentan unas características específicas que las diferencian del resto de los sectores industriales y que es preciso tener muy en cuenta de cara a la gestión de prevención de riesgos laborales.

Características específicas de las obras de construcción:

De entre las características anterior

Cada obra es un producto único

Las obras generan interferencias a terceros Se trabaja a la intemperie

Mano de obra poco cualificada Alta rotación de personal

Baja formación del personal Elevados ritmos de trabajo

Altos porcentajes de subcontratación

Subcontratación a distintos niveles

Intervienen muchos agentes: promotor, contratista, subcontratistas,...

............................

La subcontratación en las obras de construcción:

La subcontratación es el procedimiento por el cual una empresa contrata a otra empresa para que realice determinados servicios o trabajos asignados originalmente a la primera.

En los últimos años, el sector de la construcción ha experimentado una fuerte especialización, que ha dado lugar a la presencia de multitud de empresas especializadas en distintas tareas u oficios en la obra.

La especialización tiene como consecuencia directa elevados porcentajes de subcontratación en las obras, tanto en obra civil como en edificación, y por tanto la concurrencia de distintas empresas que de forma simultanea desarrollan su actividad en el mismo centro de trabajo (la obra). Esta forma de trabajo genera interferencias entre los trabajadores de las distintas empresas, lo que en definitiva supone una mayor probabilidad de que ocurran accidentes de trabajo en la obra (2), y requiere por

tanto una eficaz coordinación de actividades empresariales para minimizar estos riegos.

Más del 90% de las empresas subcontratistas son pequeñas empresas, con menos de 50 trabajadores. Estas empresas, en la mayor parte de los casos, no cuentan con los medios necesarios (tanto técnicos como humanos) para implantar sistemas de gestión de prevención de riesgos laborales, lo que supone un mayor esfuerzo por parte del resto de los agentes intervinientes en la obra, en la colaboración entre empresas para cumplir con las medidas de seguridad y salud.

Según datos de Eurostat (1998), “la mayoría de los accidentes fatales y de aquellos que implicaron una baja laboral superior a tres días tuvo lugar en empresas de entre 10 y 49 empleados”.

Como característica específica de las obras públicas es de destacar que los contratos que efectúe la Administración Pública (como promotor de las obras) están sujetos a las especificaciones de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

La Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (LCAP, en adelante) establece, en relación a la subcontratación, que la celebración de los subcontratos estará sometida al cumplimiento de los siguientes requisitos (art.115):

Dar conocimiento por escrito a la Administración del subcontrato

Que las subcontrataciones con terceros no superen el 50% del importe de adjudicación

Las condiciones de pago a los subcontratistas en cuanto a plazos y condiciones no serán más desfavorables que los establecidos en el art.99.4 entre Administración y contratista

El contratista asume la total responsabilidad de la ejecución del contrato frente a la Administración

A pesar de las regulaciones establecidas por la ley, los porcentajes reales de subcontratación que tiene lugar en las obras públicas, superan en gran parte los límites establecidos.

Agentes que intervienen en las obras de construcción:

Desde que el promotor tiene la idea de llevar a cabo un proyecto, son muchos los agentes que intervienen en cada una de las fases de proceso constructivo3.

Así, en la primera fase, en la que tiene lugar la elaboración del proyecto de obra, pueden intervenir:

• Promotor
• Uno o varios proyectista
• Coordinador en materia de seguridad y salud durante la redacción del proyecto Durante la fase de ejecución de la obra:
• Promotor
• Dirección Facultativa
• Coordinador en materia de seguridad y salud durante la ejecución de la obra
• Uno o varios contratistas
• Empresas subcontratistas
• Trabajadores autónomos
• Trabajadores de empresas contratistas y/o subcontratistas

La presencia de estos agentes es una característica específica de las obras de construcción que no tiene lugar en otras actividades industriales, de ahí la referencia expresa que el RD 1627/97 establece en cuanto a definiciones, actuaciones, obligaciones y responsabilidades de cada uno de ellos.

Las restantes características citadas, son comunes a la mayor parte de las obras, no obstante, centrándonos en las obras públicas (promovidas por las Administraciones Públicas), hay que tener en cuenta que todos los contratos que celebren las Administraciones Públicas se ajustarán a las prescripciones de la LCAP (4). Este condicionante tiene gran incidencia en la aplicación de la normativa en materia de seguridad y salud, y por tanto en la gestión de prevención de riesgos laborales.

A los efectos de esta ley, se entiende por “Administraciones Públicas”:

• Administración General del Estado
• Administraciones de las Comunidades Autónomas
• Entidades que integran la Administración Local Además, deberán ajustar su actividad a esta ley:
• Organismos autónomos
• Entidades  de  derecho  público  con  personalidad  jurídica  propia  (con  los requisitos que establece la ley)

La citada LCAP establece unos plazos de tiempo limitados desde que tiene lugar la licitación, hasta que formalmente comienza la obra. Estas limitaciones no favorecen la implantación del a prevención, de hecho constituyen una barrera, ya que el cumplimiento de lo establecido en la LCAP es prácticamente incompatible con los requerimientos del RD 1627/97 en lo que ser refiere a la designación de CSS, y actuaciones del CSS o elaboración del PSS e información del CSS sobre el mismo.

3.- NORMATIVA DE APLICACIÓN

Para hablar de “gestión de prevención de riesgos laborales en las obras públicas” es preciso establecer, el marco normativo de referencia en materia de prevención de riesgos laborales, pero además, por tratarse de obras que promueven las Administraciones Públicas, es obligado hacer mención a las normas por las que se rigen los contratos de este tipo de obras, ya que van a tener una gran incidencia en la gestión de las mismas.

Con respecto a la normativa en materia de seguridad y salud, vamos a referenciar las normas básicas de carácter general y la normativa específica en relación a las obras de construcción:

Normativa básica de carácter general• Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales

• RD 39/97 por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de  Prevención

• Ley 54/2003 de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales • RD 171/2004 por el que se desarrolla el artículo 24 dela Ley de Prevención de Riesgos Laborales                   5 • Normativa específica RD 1627/97 por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicables a las obras de construcción

Además por tratarse de o ica hay

que tener en consideración la normativa en relación a los “contratos” de obra pública:

• Real Decreto legislativo 2/2000 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
• Real Decreto 1098/2001 por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
• Decreto  3854/1970  por  el  que  se  aprueba  el  Pliego  de  Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de Obras del Estado

4.- SINGULARIDADES EN LA GESTIÓN DE PREVENCIÓN DE RIESGOS LABORALES EN LAS OBRAS PÚBLICAS

En los apartados anteriores se planteaban las características específicas de las obras de construcción, y en especial las de las obras públicas, así como las normas por las que se rigen los contratos de obras promovidas por las Administraciones Públicas y la normativa de aplicación en materia de prevención de riesgos laborales.

A continuación vamos a abordar la gestión de prevención de riesgos laborales en las obras públicas, desde las etapas más significativas.

En primer lugar se van a analizar las actuaciones que tienen lugar en la fase inicial de una obra pública; es decir: la fase de proyecto, licitación, adjudicación a la empresa contratista, e inicio de la obra.

del proyecto

PROMOTOR

Administración Pública

Designación de un CSS

Adjudicación del contrato de obras

ELABORACIÓN DEL

PROYECTO                                           2 ó mas proyectistas

ESS o Estudio Básico

En esta primera fase, si en la elaboración intervienen más de un proyectista, el promotor tiene la obligación de designar un coordinador en materia de seguridad y salud (CSS en adelante) (5). La existencia de varios proyectistas durante la elaboración del proyecto es bastante habitual en las obras públicas, sin embargo la designación del CSS apenas se produce en estos casos.

Los proyectos de obras públicas, constan del correspondiente estudio de seguridad y salud o estudio básico (estudio de seguridad y salud mayoritariamente), a excepción, como es lógico, de las “obras sin proyecto” como es el caso de las de emergencia.

La adjudicación del contrato de obras requiere la previa elaboración, supervisión, en su caso aprobación y replanteo del proyecto, que define con precisión el objeto del contrato

Técnicamente la obra no comienza hasta el día siguiente a la firma del acta de comprobación del replanteo (6), que no podrá ser superior al plazo de un mes desde la fecha de su formalización (7).

Por tanto, desde que se adjudica la obra al contratista hasta el inicio de la misma, salvo circunstancias excepcionales, el plazo es de un mes, lo que significa que en un mes:

• El contratista tiene que elaborar un plan de  seguridad  y  salud  (PSS,  en adelante) que contemple las previsiones del estudio de seguridad y salud o estudio básico, en función de su propio sistema de ejecución de la obra.
• En el caso de que haya más de una empresa (situación habitual en este tipo de obras) el promotor designará un CSS durante la ejecución de la obra, que entre otras funciones tendrá que informar el PSS
• El CSS tendrá que estudiar el plan de seguridad y salud propuesto por el contratista, comprobar que las medidas propuestas se ajustan a los sistemas de

ejecución propuestos por el contratista, y que no implica disminución de losniveles de protección previstos en el estudio o estudio básico. Si procede, informará favorablemente el plan, para su aprobación por la Administración, en caso contrario solicitará al contratista que establezca las modificaciones oportunas necesarias

Además, el art.7 del RD 1627/97 establece que la aprobación del PSS tendrá lugar antes del inicio de la obra.

En este punto, tendríamos que preguntarnos ¿Qué ocurre si el contratista propone un PSS cuyo importe supere al del ESS?

Algunos técnicos, tomando como base el art.101 del Reglamento General de Contracción, consideran que la aprobación del PSS en estos términos no supone una modificación del contrato (8). Opinión que en ningún caso compartimos.

De hecho, si tenemos en cuenta el art. 149 “Comprobación de replanteo) “Cuando el resultado de la comprobación de replanteo demuestre, a juicio del director de la obra y sin reserva por parte del contratista, la disponibilidad de los terrenos y la viabilidad del proyecto,…” habría que considerar si las deficiencias del proyecto en materia de seguridad y salud pueden constituir la no-viabilidad de proyecto. La no-viabilidad del proyecto, de acuerdo con el art 139 del reglamento puede dar lugar a la modificación del contrato.

Lo cierto es que una modificación del contrato no es la vía más adecuada para la gestión y desarrollo de la obra (y no es la deseada por ninguna de las partes implicadas), pero a veces no hay otros mecanismos que permitan solventar satisfactoriamente esta situación.

Por otra parte, en ese periodo de tiempo (1 mes), al no haber empezado la obra, puede ocurrir que no se haya designado un CSS y que las actuaciones a realizar por este recaigan en la dirección facultativa. Lo que en la práctica supone que el CSS durante la ejecución de la obra, asume un PSS que no ha sido informado favorablemente por él.

Una vez que se ha iniciado la obra, con el PSS ya aprobado, ¿Cuáles son los principales problemas que tienen lugar en la fase de ejecución?

Los más importantes, se derivan de las actuaciones del CSS, y a su vez de las actuaciones del promotor por el modo en que tiene lugar la designación de los mismos.

Aunque cada vez menos, aún encontramos obras en las que el CSS, si bien ha sido designado por el promotor, sus honorarios los paga la empresa contratista. Esta práctica, obviamente no favorece las actuaciones del CSS de acuerdo lo establecido en el reglamento, de hecho las obstaculiza.

Otra situación, cada vez menos frecuente, es la designación de un CSS que no cumplen los requisitos de “técnico competente”, ni en cuanto a titulación, ni formación (9).

También habría que determinar cuál es la dedicación del CSS de acuerdo con la tipología de obra, actividades peligrosas a desarrollar, envergadura de la misma, niveles de subcontratación,…

Con respecto a la “integración” del CSS en la Dirección Facultativa, dicha integración no está teniendo efectividad en la práctica, y es precisamente este uno de los aspectos que podría contribuir a la implantación de las medidas preventivas en la obra.

Por último, no debemos olvidar las fases de conservación y explotación de las obras públicas, que por su modalidad de contratación (en algunos casos  como contrato de servicios y no de obra) ha dado lugar a diversas interpretaciones del RD 1627/97 en cuanto a la aplicación del mismo.

5.- CONCLUSIONES

La aplicación de la normativa en materia de prevención de riesgos laborales en las obras de construcción presenta dificultades por las características específicas y singulares de las mismas. Hemos visto que esta situación se ve agravada cuando el promotor es la Administración Pública, ya que además de las especificaciones propias en materia preventiva, están las relativas a los contratos de obras públicas.

Como aspectos más controvertidos en relación a la gestión de la prevención destacan:

- La subcontratación

- Designación de los CSS

- Calidad de los ESS

- Modificaciones del PSS

- Libro de Incidencias,…

La redacción de ESS de la mayor calidad posible, el establecimiento de una clasificación de empresas subcontratistas, la contratación de CSS con la titulación, formación y experiencia necesaria, (entre otras muchas actuaciones) podría contribuir a la mejora de las condiciones de seguridad en las obras.

En cualquier caso, y al margen de las dificultades encontradas en la aplicación de algunos puntos del RD 1627/97, no hay que olvidar que en las obras públicas, el promotor es la Administración Pública, y por tanto, este tipo de obras deberían ser un ejemplo y servir de modelo al resto (edificación,…)..

6.- BIBLIOGRAFIA

Anduiza, R.; Rodríguez, F.; Rosel, L.;(2001) Comentarios Técnicos sobre la coordinación en materia de seguridad y salud en las obras de construcción.

Castañeda, Rafael (2003). “La legislación de contratos de las Administraciones Públicas y la prevención de riesgos laborales en las obras de construcción”.Ingeniería y Territorio nº 64.

Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. Grupo de Trabajo “Construcción”. Ponencia General

I.N.S.H.T. (2004). Guía Técnica y para la evaluación y prevención de los riesgos relativos a las obras de construcción

Ley 31/95, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales

Ley 54/2003, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales

Real Decreto 1627/97, de 24 de octubre, de disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción.

Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el reglamento de los servicios de prevención

Real Decreto171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el artículo 24 de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales, en materia de coordinación de actividades empresariales

Real Decreto legislativo 2/2000 por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas

Real Decreto 1098/2001 por el que se aprueba el Reglamento General de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas

Decreto 3854/1970 por el que se aprueba el Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la Contratación de Obras del Estado

REFERENCIAS

• (1) Hay que tener en cuenta que la administración pública también promueve obras de edificación, y que promotores privados llevan a cabo obras de ingeniería civil.
• (2) El Informe de Pierre Lorent. “Impacto de la proposición de Directiva sobre Obras temporales o móviles sobre la formación en seguridad” indica que el 28% de los accidentes que ocurren en las obras de construcción tiene su origen en la planificación de la obra, normalmente por el desarrollo de actividades simultáneas que a veces son incompatibles de realizar con garantías para la seguridad de los trabajadores.
• (3) El RD 1627/97, establece en su artículo 2 las definiciones de cada uno de estos sujetos
• (4) Real Decreto Legislativo 2/2000, 16 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas. (BOE núm.148, de 21 de junio de 2000)
• (5) Art.3 del RD 1627/97. Las funciones del CSS en fase de proyecto se establecen en el art.8 del reglamento.

(6 ) Art. 139.2.a. del RD 1098/2001, “Reglamento General de Contratación”(7 ) Art.142. Comprobación del replanteo. RD 1098/2001, “Reglamento General de Contratación”(8) Castañeda, Rafael (2003). “La legislación de contratos de las Administraciones Públicas y la prevención de riesgos laborales en las obras de construcción”.Ingeniería y Territorio nº 64.(9) Con respecto a la interpretación del término “técnico competente”, se recomienda consultar la “Guía Técnica del INSHT para la evaluación y prevención de riesgos relativos a las obras de construcción”