Reflexiones sobre la aplicación de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales

Ya han pasado 11 años desde la aprobación de la Ley de Prevención de Riesgos laborales. Desde entonces han ido apareciendo Reglamentos que la han desarrollado. También ha sufrido modificaciones, derogaciones y sustituciones (Ley 54/2003, de reforma forma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales, RD 5/2000, sobre infracciones y sanciones en el orden social, ley 39/1999, que modifica el articulo 26 de protección de la maternidad.)

Llegado a este punto, habría que preguntarse qué efecto ha causado la Ley sobre las condiciones de trabajo y sobre la siniestralidad laboral. 

Observando las estadísticas de algún país comunitario, (Gráficos 1 y 2) según datos de EUROSTAT, en la Europa de los 15, los índices de siniestralidad siguen una tendencia a la baja. Sin embargo esta tendencia no se manifiesta en nuestro país en el sentido de que tenemos una clara tendencia al alza, siguiendo los diferentes ciclos productivos y la ocupación (Gráficos 3 y 4).

En el gráfico 5, se representa la evolución de la accidentalidad en España entre los años 1961 y 2003, y el efecto que tres disposiciones han producido sobre la accidentalidad. En 1973 se creó el INHST, a partir del cual se aprecia una clara tendencia a la baja de los accidentes de trabajo. La segunda disposición fue el decreto de transferencia de los Gabinetes Técnicos Provinciales (Centro de Seguridad e Higiene) a las Comunidades Autónomas. La tercera disposición fue la publicación en 1995 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales.

Gráfico 1. Evolución de los accidentes laborales en Alemania de 1980 a 2004

Gráfico 2: Índice de incidencia armonizado de accidentes de trabajo con más de 3 días de baja, EU-15 y España, para las 9 ramas principales. (1996-2003)

Gráfico 3: Evolución de la población ocupada en Cataluña de 1977 a 2001

Gráfico 4: Evolución de la accidentalidad en Cataluña 1982 a 2006

Gráfico 5: Evolución de la accidentalidad  en España de 1961 a 2003

Cada vez que se publica una ley, hay una tendencia a leerla con un sentido crítico, valorando únicamente los aspectos negativos, dejando de lado lo positivo y beneficioso que pudiera aportar. 

La ley de Prevención de Riesgos laborales tiene aspectos que son difíciles de entender para ser aplicados de una forma racional y lógica en todas las empresas, independientemente de su tamaño y complejidad productiva. Pero también tiene aspectos positivos que son fácilmente aplicables.

No tiene en cuenta que la red empresarial de nuestro país esta formada básicamente por pequeñas empresa. Empresas que, debido al desconocimiento de los temas de prevención, la mala información que reciben y el poco tiempo del que disponen, en la mayoría de las ocasiones, se ven obligadas a recurrir a un Servicio de Prevención Ajeno. 

La red empresarial de Cataluña está formada por pequeñas empresas (Gráfico 6).El 74,3 % tienen una plantilla comprendida entre 1 y 5 trabajadores, el 11,4% entre 6 y 10 trabajadores. Por lo tanto tenemos que el 85,7% de las empresas tienen una plantilla entre 1 y 10 trabajadores, acumulándose en ellas el 19,4% de los accidentes leves, el 28,4% de los graves y el 24,5% de los accidentes mortales. La población ocupada por estas empresas, según fuentes de la Seguridad Social, es de 657.009 trabajadores, o sea el 25% de la población trabajadora. En general, son empresas con procesos productivos poco complejos, estructuras de gestión simple, escasos recursos económicos, y unas perspectivas de futuro a corto plazo.

Es en estas empresas, (a las que podríamos sumar las comprendidas entre 11 y 25 trabajadores, alcanzando en este caso el 94,4%) donde la gestión de la prevención se podría llevar a cabo por un trabajador con una formación en Prevención de Riesgos, adecuada a la actividad y complejidad del proceso productivo (la figura que el RD 39/97 denomina trabajador designado). Lo anterior siempre y cuando,en análisis de las actividades desarrolladas, no se detecten riesgos graves que no puedan ser eliminados mediante la aplicación de medidas preventivas eficaces. 

Según el artículo 15 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales, Principios de la acción preventiva, el empresario ha de aplicar las medidas que integran el deber general de prevención, de acuerdo con los principios generales siguientes: 

Evitar los riesgos. Esto implica realizar un estudio y un análisis de las actividades del centro de trabajo, para identificar los riesgos que se generan y que pueden causar daño a los trabajadores. Una vez identificados estos riesgos se procede a su eliminación. En este caso la actividad preventiva de la empresa se reduce a planificar las actividades de control y mantenimiento de las medidas adoptadas para la supresión de los riesgos detectados. Teniendo en cuenta los principios recogidos en el artículo 15 de la LPRL; eliminar el riesgo en su origen, tener en cuenta la evolución de la técnica y dar prioridad a la protección colectiva respecto a la individual. Y las empresas de menos de 6 trabajadores, comunicar a la Autoridad Laboral la concurrencia de condiciones que no hacen necesario recurrir a la auditoria del sistema de prevención  en la empresa, mediante la formalización del impreso del anexo II del RD 39/1997.

En el caso que se detecte un riesgo grave de difícil solución, y la evaluación de riesgos realizada, no exija el establecimiento de una estrategia de medición o una interpretación no mecánica de los resultados, este trabajador designado podrá llevar a cabo la gestión de la actividad preventiva del centro de trabajo, sin necesidad de recurrir a un Servicio de Prevención Ajeno, salvo para la actividad especifica de la vigilancia de la salud de los trabajadores. (Articulo 37 del RD/1997).

Esta lectura de la Ley no siempre es compartida, especialmente por todos aquellos que han hecho de la prevención  un negocio rentable. Esta visión de la prevención, como  filosofía, profesión, donde el objetivo es la salud de los trabajadores y la mejora de las condiciones de trabajo, ha pasado a ser una actuación de carácter administrativo y burocrático que tiene como objetivo la obtención del mayor beneficio económico.

Gráfico 6: Red empresarial de Cataluña en porcentajes  según su tamaño

Se ha asumido que la planificación de la actividad preventiva es competencia del técnico superior en prevención de riesgos laborales, respaldado por una ley que ha favorecido la creación de unos servicios de prevención; no como un servicio a disposición de la empresa, sino como un servicio impuesto a la misma.

Los bajos costes y la competencia, así como el interés por conseguir el mayor margen de beneficios, ha llevado a que estos servicios de prevención contraten técnicos poco cualificados y sin experiencia, para realizar las “evaluaciones de riesgos”,  que no son otra cosa que análisis de riesgos acompañados de medidas preventivas ya tipificadas, que en ocasiones no se ajustan a la magnitud de los riesgos detectados. Independientemente de que esos riesgos precisen ser o no evaluados.

El legislador debiera haber elaborado una ley en la que, responsabilizando al empresario de las condiciones de trabajo de su empresa, no le impusiera un método o sistema de gestión determinado, sino que le diese libertad para gestionar su empresa con el método o procedimiento que mejor se adapte a las características de su proceso productivo. Poniendo a su disposición una serie de SPA, a los que pudiera acudir, si la actividad preventiva requiriese una actuación especifica.

La Administración debiera hacer un esfuerzo y dirigir sus recursos a la información y formación de empresarios y trabajadores de pequeñas empresas, orientándoles sobre la mejor forma de gestionar sus recursos, materiales y humanos.

En estas circunstancias es posible que el empresario vea los beneficios que aporta una buena gestión de sus recursos, y no como un coste impuesto.

Respecto a las auditorias de prevención de riesgos, la intención del legislador fue buena, posiblemente el error fue su obligatoriedad cada 5 años (hay empresas que tienen una duración menor)  y solo para las empresas que no contraten un SPA.

Sin embargo, el legislador, previniendo que habrían empresas que gestionarían la prevención de riesgos por la modalidad del trabajador asignado o por el propio empresario, modalidad que no precisa estar acreditada por la Autoridad Laboral, podrían haber situaciones de riesgos no  detectados, y por lo tanto trabajadores expuestos a posibles riesgos graves. Es por ello que la Ley obliga a todas estas empresas a someter su sistema de gestión a una auditoria, cuyos componentes han sido autorizados por la Autoridad Laboral, y por lo tanto con unas garantías mínimas de capacidad y conocimientos en la materia.

Dada la evolución de la accidentalidad, donde gran número de los accidentes se están produciendo en pequeñas y medianas empresas, precisamente las que mayoritariamente tienen contratadas la gestión de la prevención con un SPA, las auditorias se debieran exigir a todas las empresas, independientemente de que su sistema de gestión esté o no contratado con un SPA.

Al igual que se ha dicho respecto a los SPA, las auditorias también debieran ser voluntarias, como lo son en otros sistemas de gestión empresarial. Sólo deben realizarse para constatar o comprobar la eficacia del sistema de gestión de la prevención, o del sistema integral de gestión. También, cuando la Autoridad Laboral lo exija para constatar la eficacia del sistema de gestión implantado por la empresa.

La aceptación de las auditorias, es un proceso a largo plazo, en el que las empresas van comprendiendo los beneficios que esta aporta a su gestión.

Este proceso de convencimiento ha sido habitual también con auditorias de otros sistemas de gestión. La auditoria de cuentas, en sus inicios, sufrió un proceso parecido, solo se auditaban las empresas en crisis y cuando estaban en un proceso de liquidación. Hoy día sabemos que no es así. La auditoria de cuentas está considerada como un elemento de gestión de primer orden: garantiza la solvencia y continuidad de la empresa, y constituye garantía de solidez y estabilidad para clientes y proveedores.